城鎮化、財政分權與政府教育支出績效研究

摘 要：基于績效評價的一般原則，構建用于評價我國財政教育支出績效的三類指標：規模績效、結構績效、導向績效，研究2015年各省地方財政性教育支出績效，通過橫向對比，序數化各省市教育支出的對比結果。以2015年各省地方財政性教育支出及主要影響因素數據為樣本，運用多元線性回歸模型，研究我國地方政府財政性教育支出差異巨大的影響因素。分析表明，地區生產總值、產業結構、城市化程度、人口規模以及財政分權對地方財政性教育支出有著顯著的影響。

關鍵詞：財政性教育支出；績效研究；財政分權；城鎮化

中圖分類號：F810.453 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0086-03

一、 引言

教育發達程度、教育投入水平常常是衡量一個國家、一個民族素質、文明程度的主要標準。改革開放以來，隨著經濟的快速增長，各級政府對教育的投入不斷增加，近年來中央教育財政支出有明顯增長，但在當前我國教育財政支出主要仍由地方負責。

通過績效指標的對比發現，各省地方政府財政性教育支出差別巨大，我們有必要研究驅動和制約地方政府教育支出的因素，分析地方財政教育支出的數量規律。在財政性教育預算過程中，我們可以從影響因素入手加強地方政府對財政性教育經費的投入力度，從而改變當前各省市教育支出帶來的教育產出不均衡的狀況。

二、 文獻綜述

在教育支出績效方面，國外學者多采用國際學生評估項目（PISA）結果對教育成果進行評價，是一項由經濟合作與發展組織統籌的學生能力國際評估計劃，具有很高的可信度和可行性。Anderson等通過對2000到2003年PISA結果進行研究，發現教育支出和PISA得分有強正向關系；Afonso等用數據證實了這種正向關系的存在，但是正向關系的大小取決了教育支出的社會公平狀況和教育支出資金的使用效率；French利用（PISA）結果對教育成果進行評價，通過實證發現文化價值觀、個人和長期思維導向影響教育支出，教育支出越多PISA得分越高，即教育成果越良好。

在財政性教育支出方面，國外學者會更多地把公共教育支出的影響因素歸結于政治因素，比如Hill和Jones認為黨派關系會更多地影響國家政策，進而影響公共支出中的教育支出。因此在教育支出的影響因素方面，我們會更多地參考國內學者研究。國內學者更傾向于認為，地區生產總值、年末人口數量、城鎮居民家庭人均文教娛樂服務消費支出對地方財政教育支出有著顯著的影響。比如聶穎等利用2000—2009年省級面板數據，通過三類數據實證檢驗了我國財政分權、地方政府競爭和教育財政支出之間的關系。

通過總結，本文選取規模績效、結構績效、導向績效三個指標對各省市財政性教育支出進行評價，提出地方教育支出的回歸模型。通過績效評估，發現各省市教育短板，通過回歸數據發現地方教育不均衡的因素，解決教育支出規模和教育支出結構不合理的狀況。

三、 教育支出績效評價

財政教育支出的績效評價，是指通過財政教育支出所提供的產品或服務是否能滿足利害關系人的不同偏好，配置能否實現最大多數人的最大利益。

本文選取王敏評價政府財政教育支出績效的配置績效中的三個指標：規模績效，結構績效，導向績效。三類指標分別采用橫向對比的方式，對各省市績效結果進行序數化排列，用相對概念表明各省市財政性教育支出的效率。表格中數值越小，該省在某一績效評價指標下教育支出效率越高。

財政教育支出的規模分為絕對量和相對量，絕對量是指教育支出的總量，相對量是指在一定時期內，財政教育支出與其他相關指標的對比量即各種比率。本文采用相對量來衡量規模績效，選取的數據為2015年各省市財政教育支出占財政支出的比率，這里認為比率數值越大，該規模績效結果越好；數據顯示，教育規模的擴大和教育投資的增加并不能帶來相應的教育產出的增加，教育結構應該盡可能與社會需求和國家的產業結構相適應。在教育級別中，財政教育支出分配主要包括初等教育、中等教育和高等教育三級分配。我國經濟發展現階段，三級財政教育投資的分配結構應該呈金字塔形，即初等教育投資比例最高，中等教育次之，高等教育比例最低。結構績效指標采用初等教育支出占所有教育支出的比例與50%的差額進行衡量，差額絕對值越小，排列越靠前；導向績效，是指政府教育投資帶動其他社會資金投入教育領域的狀況。本文采用社會其他投入者對教育資金的投入占教育資金的比率，表示該省財政性教育支出在引導教育資金方面的能力，比率數值越大，導向績效評價越好。

績效評價結果見表1。

財政教育支出績效評價是一個系統工程，涉及面廣，環節和層次多，整體性強，僅靠以上三個指標并不能說明各省市教育水平和產出效率，但是通過這種對比我們更能發現地區間教育水平的差異。

從上表可以看到，我們經驗認為的經濟發展狀況與財政性教育支出績效并不一致，并且各省市在不同績效指標下結果也不一致。基于這種差異，探究影響財政性教育支出的主要因素，實現各省市教育水平的一致性，為解決地區教育的不平衡性提供建議。

四、 實證分析

（一）計量模型的建立

本節利用線性回歸分析研究地方政府財政性教育支出的影響因素，具體而言，就是研究地方政府財政性教育支出與經濟發展水平、所有制結構、產業結構、人口因素、城鎮化程度以及財政分權之間的關系。

研究采用中國31個省、自治區、直轄市2015年的截面數據進行實證分析，用各省（自治區、直轄市）財政性教育支出占該省（自治區、直轄市）生產總值的比例作為指標來衡量地方政府的財政性教育支出水平，記為Education，建立計量模型如下：

Education=β0+β1 ln GDP+β2 SOE+β3 Agr+β4 Pop+β5 Chi+β6 Urban+β7 Fin+μ

其中，GDP為2015年各省生產總值，用來衡量各省的經濟發展水平，取其自然對數形式；SOE為各省國有經濟固定資產投資占全社會固定資產投資的比例，用來衡量各省的所有制結構；Agr為各省第一產業產值占該省生產總值的比例，用來衡量各省的產業結構；Pop為各省年末總人口數（萬人）；Chi為各省少兒扶養比（即少年兒童人口數與勞動年齡人口數之比），用來衡量各省的人口結構；Urban為各省城鎮人口占總人口的比例，用來度量各省的城市化程度；Fin為財政分權程度的衡量指標，具體分用Exp和Rev兩個變量表示，Exp為各省一般公共預算支出占全國一般預算支出的比例，Rev為各省一般公共預算收入占全國一般預算收入的比例。以上所有數據均來源于2016年《中國統計年鑒》。

（二）檢驗結果

按照模型（1），采用逐步回歸的方法，檢驗結果見表2：

（三）結論

從回歸結果，可以發現以下幾點：

第一，不論是否控制了其他變量，經濟發展水平ln GDP在回歸模型中的系數都顯著為負，表明地方經濟發展水平與財政性教育支出之間存在明顯的負相關關系。也就是說，地方政府財政教育支出比例并沒有伴隨著經濟增長而提高，反而下降；在其他條件相同的情況下，經濟越發達的省市，其財政教育支出所占比例越低。

第二，所有制結構SOE對財政性教育支出比例Education存在顯著的負面影響，表明國有經濟在總體經濟中占比越大，財政性教育支出占GDP的比例就會越小。可能的原因是，政府投資運營國有企業，國有經濟占比越大，政府公共預算支出中分配給國有企業的份額就越大。在財政收入以其能支撐的財政支出總量一定的情況下，越多的資金分配給國有企業，分配給其他方面（教育當然包括在內）的資金就越少。所以隨著國有經濟比重的增大，對教育及其他方面所獲得的財政投資資金抑制性也就增強。

第三，產業結構Agr 對財政性教育支出比例Education存在顯著的負面影響，但其影響系數相對較小。這說明在其他條件相同的情況下，第一產業產值比重越小的地區，財政性教育支出比例會越高。其可能原因為，農業占比低的省份對于人力資本的需求相對較高，導致對教育的重視程度和財政性教育經費投入都比較高。

第四，人口規模Pop對財政教育支出比例Education存在負面影響，其影響系數非常小。人口結構Chi對Education的正向影響并不顯著，這也許說明地方政府在考慮教育支出時并沒有考慮人口數量和結構對教育的需求。

第五，城市化程度Urban對財政教育支出比例Education存在顯著的負面影響，這可能說明，隨著城鎮化程度加深，城鎮人口的增加對住房、用地以及道路交通等配套基礎設施需求所產生的擁擠成本，需要城鎮空間的擴大，土地征用、完善配套設施等城鎮化建設同樣需求大量的資金支持，在省級財政收入的預算約束條件下，財政性教育經費減少。

第六，財政收支的分權程度對財政性教育支出比例Education存在顯著的正面影響。這可能是由于，以省為單位的自主財政權越大，省級政府更有權力根據本省現狀將財政支出進行合理分配。一個省份財政收支分權程度越高，教育經費就越有保障，從而財政教育支出比例越高。

五、 政策建議

本研究的發現有重要的政策含義，地方政府目前面對的核心問題是落實機制，特別是促使省級政府根據教育現狀合理配置財政教育投入的問題。

第一，提高地方政府財政性教育支出水平，加強政府在教育財政支出上的主體地位和主導作用，穩定教育經費來源。從回歸分析中發現，經濟越發達的省市，財政性教育支出越低。地方政府在財政性教育經費的投入方面，應該實現教育經費與經濟的同步增長，而不應該讓財政性教育經費隨著省內生產總值的增加而減少。

第二，我國特殊的政治激勵主要表現為政府官員以GDP 為主要經濟指標來衡量政績的考核機制和官員任免制度，地方政府出于自身在稅收和財政方面的考慮，地方官員出于促進經濟快速發展的政績考慮，更多地把財政資金導向國有經濟部分，忽視了教育等社會福利的發展。教育事業事關國運，地方政府不能只著眼于短期經濟利益的發展，應該合理配置財政資金，合理地提高教育經費支出。

第三，經濟學告訴我們商品經濟始終與消費者的數量緊密相關，基于人口維度的教育公平觀可以有效引導教育資源在健全的市場中優化配置。從回歸結果中，我們發現我國各省市的教育資金的分布并非是按照人口維度來分配的，這就造成了人口和教育產品的不匹配，導致社會成員不能平等地享受教育。地方政府在確定財政性教育經費時，地方政府官員更應該以人口規模和結構為基數的需求量作為衡量標準，而不是以經濟利益作為驅動，規劃財政支出。

第四，城鎮化進程需要實現人口城鎮化和空間城鎮化之間的協調。隨著進城務工人員的增加，教育需求也會相應增加，地方政府有必要在數量和質量上不斷增加對財政性教育投入，以與不斷提升的教育需求相匹配。城鎮化是影響地方教育支出的重要因素，在政策的制定過程中要使城鎮化建設中的教育事業有穩定的財政資金來源，以保證城鎮化建設中教育事業的發展。

第五，隨著財政支出分權程度的提高，教育事權與財權的匹配所帶來的正面效應改善了大多省市的教育支出，尤其是增加了公共物品屬性的財政性教育支出。中央政府在把教育重擔下放到省級政府的同時，也要給予相應的財政資金使用權，使得地區教育支出跟得上地區教育現狀。

參考文獻：

[1]Anderson J O， Lin S H， Treagust D F， et al. Using large-scale assessment datasets for research in science and mathematics education：Programme for International Student Assessment（PISA）[J]. Sci. Math. Educ.，2007，5（4）：591-614.

[2]Afonso A， Schuknecht L， Tanzi V. Income distribution determinants and public spending efficiency[J]. Econ. Inequal.，2010，8（3）：367-389.

[3]French J J， French A， Li W X. The relationship among cultural dimensions， education expenditure， and PISA performance[J]. International Journal of Educational Development，2015，42：25-34.

[4]Hill A J， Jones D B. Does partisan affiliation impact the distribution of spending？ Evidence from state governments expenditures on education[J]. Journal of Economic Behavior & Organization，2017，143：58-77.

[5]聶穎，郭艷嬌，韓汭潔.財政分權、地方政府競爭和教育財政支出相關關系研究[J].財政管理，2011（11）：50-54.

[6]王敏.政府財政教育支出績效評價研究[J].經濟經緯，2007（6）：130-133.

作者簡介：

劉雪揚，女，山東聊城人，同濟大學經濟與管理學院碩士研究生，研究方向：財政學。