供給側(cè)改革背景下城市專項規(guī)劃研究
——以淮南市郵政專項規(guī)劃為例

徐 永 （合肥市規(guī)劃設(shè)計研究院，安徽 合肥 230022）

0 前言

在城市規(guī)劃編制體系下，城市專項規(guī)劃作為非法定規(guī)劃，它相對于城市總體規(guī)劃存在[1]。主要有兩種類型，即作為總體規(guī)劃成果中附屬內(nèi)容的專項規(guī)劃以及由政府單獨委托，獨立編制的專項規(guī)劃。前者的作用在于保證總規(guī)的可行性和合理性；后者則是根據(jù)實踐的需要，對不同的城市專項進(jìn)行系統(tǒng)的專項研究。

在城市化加速的今天，政府和市場成為推動城市發(fā)展的兩條紐帶。曾經(jīng)由政府主導(dǎo)的一些專項設(shè)施，如郵政、通信、加油加氣站、醫(yī)療等，現(xiàn)在市場的主導(dǎo)因素正在不斷增強，這就要求城市專項規(guī)劃能適應(yīng)時代的需求不斷完善，成為具有廣泛適用性和較強操作性規(guī)劃，來有效指導(dǎo)城市建設(shè)。

本文以《淮南市郵政設(shè)施專項規(guī)劃》為例，論述為適應(yīng)郵政改革后政企分開，普遍性服務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營的新形勢下，如何通過設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建、設(shè)施布局來滿足社會對發(fā)展郵政業(yè)的需求，更好地服務(wù)人民群眾，有序引導(dǎo)郵政設(shè)施建設(shè)。

1 概念界定

1.1 郵政專項規(guī)劃

郵政設(shè)施專項規(guī)劃的核心目的是促進(jìn)郵政業(yè)務(wù)的發(fā)展，通過郵政設(shè)施的空間布局來表現(xiàn)其規(guī)劃內(nèi)容。其基本出發(fā)點是保障郵政普遍服務(wù)，積極發(fā)展郵政競爭業(yè)務(wù)[2]。郵政設(shè)施專項規(guī)劃的主要內(nèi)容包括確定體系、確定配建標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)合理的空間布局等。

2.2 相關(guān)名詞解析

郵政行業(yè)VS快遞行業(yè)：郵政設(shè)施體系包括普遍服務(wù)設(shè)施和競爭業(yè)務(wù)設(shè)施。其中普遍服務(wù)設(shè)施體系即承擔(dān)社會公益性服務(wù)的一類郵政設(shè)施。

郵政行業(yè)VS物流行業(yè)：郵政業(yè)屬于國家的通信基礎(chǔ)設(shè)施，而物流業(yè)屬于工商企業(yè)。

2 研究內(nèi)容

本文系統(tǒng)的研究各類專項規(guī)劃的編制主體、編制對象、編制的內(nèi)容和深度以及其組織方式和規(guī)劃審批機(jī)構(gòu)，通過深入的分析，尋找其存在共性問題及解決策略。并進(jìn)一步結(jié)合具體的郵政專項規(guī)劃，論述個案專項規(guī)劃存在的特殊問題及解決策略。最后以淮南市郵政專項規(guī)劃為例，探討在實際工作中，如何運用規(guī)劃理論，在解決一些專項規(guī)劃共有問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解決了淮南市郵政專項規(guī)劃的特殊問題。

3 城市專項規(guī)劃的普遍問題以及郵政專項規(guī)劃的特殊問題

3.1 現(xiàn)有城市專項規(guī)劃存在的普遍問題

①規(guī)劃期限

由于總體規(guī)劃編制年限較早，大部分專項規(guī)劃都是總規(guī)編制后若干年再編制，導(dǎo)致其編制期限往往超過總規(guī)的編制期限，使得城市總體規(guī)劃給予專項規(guī)劃的指導(dǎo)意義不大。

②規(guī)劃范圍

由于專項規(guī)劃涉及到職能部門的實際工作，所以很多專項規(guī)劃的范圍劃定僅局限于職能部門的行政職權(quán)范圍，這就與總體規(guī)劃要求的全市域范圍研究不相吻合。

③規(guī)劃內(nèi)容

專項規(guī)劃更多的關(guān)注點在于相應(yīng)的工程規(guī)劃，因為其出發(fā)點更多的是其行業(yè)發(fā)展角度。而總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃關(guān)注的則是土地利用與空間布局。這就導(dǎo)致了很多專項規(guī)劃與總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃之間缺少銜接，導(dǎo)致用地?zé)o法落實。

④規(guī)劃成果表達(dá)

由于各個專項規(guī)劃的要求不同，導(dǎo)致各專項規(guī)劃的深度往往不一致。同時，由于缺乏統(tǒng)一的技術(shù)要求，各項專項規(guī)劃的成果很難進(jìn)入統(tǒng)一的規(guī)劃管理平臺，不利于規(guī)劃管理。

3.2 城市郵政專項規(guī)劃的特殊問題

①未與城市規(guī)劃管理有效銜接

現(xiàn)有的郵政系統(tǒng)框架，更多的是考慮行政管理層級和功能等級。在郵政場所的配置上并未考慮與城市規(guī)劃有效銜接，特別是無法落實帶有郵件處理功能的用地。

②現(xiàn)有的配置標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)城市發(fā)展的需求

《通信工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》（建標(biāo)〔1995〕358號）、《城市郵電支局所工程設(shè)計暫行技術(shù)規(guī)定》(YDJ61-90)。這兩項標(biāo)準(zhǔn)均為郵電合營時期的標(biāo)準(zhǔn)，隨著城市的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)現(xiàn)實的需求[3]。

③快遞企業(yè)的市場化選擇，導(dǎo)致空間上的嚴(yán)重的服務(wù)盲區(qū)

快遞企業(yè)，尤其是加盟制的民營快遞企業(yè)，其快遞站點的布局屬于典型的市場行為[4]。經(jīng)濟(jì)利益上的驅(qū)動導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的實際需求受到忽視，導(dǎo)致空間上的存在嚴(yán)重的服務(wù)盲區(qū)。

4 淮南市郵政設(shè)施專項規(guī)劃

4.1 淮南市郵政業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

淮南近年來郵政業(yè)發(fā)展速度較快，郵政業(yè)務(wù)量近五年增長率為12%，其中快遞業(yè)務(wù)近五年年均增長約30%。

郵政網(wǎng)點布局滯后于城市的發(fā)展，總體服務(wù)水平低。由于沒有任何專項規(guī)劃和設(shè)施用地研究對網(wǎng)點布局做規(guī)劃引導(dǎo)，導(dǎo)致郵政設(shè)施配置跟不上城市建設(shè)用地拓展的情況。就城區(qū)而言，平均每4.4萬人才有一座郵政局所，服務(wù)水平遠(yuǎn)低于2.2萬人一座的國家標(biāo)準(zhǔn)。郵政基礎(chǔ)設(shè)施體系尚不完善，無郵件轉(zhuǎn)運站和村郵站，郵件分揀中心不足。

建設(shè)資金匱乏和投入不足，用地壓力大。除市屬郵政支局、區(qū)郵政所外，現(xiàn)有的投遞場所多為租用，面積從十幾到幾十不等。

4.2 淮南市郵政專項規(guī)劃的任務(wù)與對策

①在淮南郵政設(shè)施分類的基礎(chǔ)上，構(gòu)建出“兩大類、四中類、十二小類”淮南郵政基礎(chǔ)設(shè)施分類體系，與規(guī)劃管理體系相銜接。

規(guī)劃淮南市郵政基礎(chǔ)設(shè)施體系圖

②以郵政業(yè)總量預(yù)測做控制郵政網(wǎng)點總數(shù)的依據(jù)。以“快遞增速+快遞占比”綜合預(yù)測法為主，輔以其它城市郵政業(yè)務(wù)量與增長速度作為類比，預(yù)測出規(guī)劃年限內(nèi)郵政業(yè)的業(yè)務(wù)總量，作為網(wǎng)點布局依據(jù)。

③完善體系，增加總體郵政業(yè)服務(wù)水平。完善終端，除了按照服務(wù)半徑和服務(wù)人口增設(shè)郵政局所外，規(guī)劃還通過設(shè)置便民服務(wù)站、信報箱、村郵局等郵政設(shè)施，解決部分地區(qū)郵政設(shè)施終端缺失問題，實現(xiàn)全市郵政設(shè)施的全覆蓋。

④結(jié)合人口密度布局郵政網(wǎng)點。根據(jù)區(qū)位和平均人口密度，劃定不同的郵政網(wǎng)點服務(wù)半徑。服務(wù)半徑分兩級：核心區(qū)按1000m計，非核心區(qū)按1500m計。將布點密度與人口密度相疊加，最大限度增加郵政網(wǎng)點的有效利用率。

⑤分類控制，減輕用地壓力。將郵政網(wǎng)點的空間控制分為點位控制建筑面積和獨立控制建設(shè)用地兩種方法。點位控制針對不便于實現(xiàn)用地控制的等級較低的郵政網(wǎng)點，如普通郵政所，可結(jié)合其他類型的用地布置，只控制其位置和建筑面積。獨立控制建設(shè)用地是指對于等級較高的郵政網(wǎng)點，如郵政分局、郵件轉(zhuǎn)運站等，要對其用地進(jìn)行獨立控制，確保項目落地。

4.3 需求規(guī)模預(yù)測

通過前文“淮南市郵政業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀”的分析，近五年淮南快遞業(yè)年平均增長率為30%，呈現(xiàn)高速增長，甚至高于《安徽省郵政業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中提出的20%的增長目標(biāo)，這與近些年淮南快遞業(yè)務(wù)量的基數(shù)較低有關(guān)。

此外，近五年淮南市快遞業(yè)在郵政業(yè)中的占比逐年提升，年均增長2.15%。依據(jù)“快遞業(yè)增速預(yù)測”和“快遞業(yè)在郵政業(yè)中的占比預(yù)測”的結(jié)果，預(yù)測未來（2030年）淮南市郵政業(yè)務(wù)收入達(dá)到12.3億，其中快遞業(yè)占75%，達(dá)9.5億。

4.4 設(shè)施布局及配建標(biāo)準(zhǔn)

除依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范之外，參考了發(fā)達(dá)地區(qū)郵政設(shè)施的規(guī)劃數(shù)據(jù)，并結(jié)合淮南市實際情況，考慮現(xiàn)狀設(shè)施規(guī)模、現(xiàn)行控規(guī)中的用地規(guī)模以及各類設(shè)施包含的具體功能，綜合確定淮南郵政設(shè)施的配建標(biāo)準(zhǔn)。包括配置標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)兩部分。

4.4.1 設(shè)施布局

①市域?qū)用?/p>

郵件處理場所。包括市郵政公司、郵政分局、郵件轉(zhuǎn)運站。采用保留+新建的方式。

村郵站。村村建站。建筑面積不小于20m2，將村郵站納入美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。

快遞產(chǎn)業(yè)園。采用與無錫蘇南快遞產(chǎn)業(yè)園類比推算法，建議規(guī)模控制為6～7hm2。位于對外交通條件優(yōu)越的淮南東站附近。

淮南郵政設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)一覽表表1

②城區(qū)層面

郵政局所。首先依據(jù)郵政業(yè)務(wù)總量和“郵政基礎(chǔ)設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)”預(yù)測郵政局所的總量，其次按照郵政局所的輻射范圍和人口分布特征確定實際服務(wù)半徑，最后通過現(xiàn)狀、已有規(guī)劃、本次規(guī)劃新增三個層次，分層次地填補服務(wù)盲區(qū)，構(gòu)建科學(xué)合理的郵政局所布局體系。

郵政車輛停車場。綜合考慮規(guī)劃期末郵政業(yè)務(wù)總量與郵政局所網(wǎng)點的數(shù)量與現(xiàn)狀的關(guān)系，規(guī)劃11處郵政車輛停車場。

投遞站和便民服務(wù)站。投遞站結(jié)合郵政局所設(shè)置，便民服務(wù)站采用自愿加盟模式，結(jié)合社區(qū)綜合服務(wù)站、街道綜合服務(wù)中心、便利店、超市等各類服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置。

信筒信箱。按照800m的實際服務(wù)半徑進(jìn)行信筒信箱布點。主要分布在大型社區(qū)、大專院校、交通樞紐、公交站點、部隊駐地等區(qū)域。

以快遞集中站點為保障，其它快遞服務(wù)站點靈活設(shè)置。

4.4.2 配建標(biāo)準(zhǔn)，見表1。

5 小結(jié)

本文根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》，按照總體規(guī)劃對專項規(guī)劃的要求[5]，結(jié)合法律法規(guī)、目前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、人民的生活需求，深入分析當(dāng)前城市專項規(guī)劃編制體系以及現(xiàn)有編制體系下專項規(guī)劃存在的普遍問題，并提出解決問題的對策方法。

此外，本文進(jìn)一步以淮南市郵政專項規(guī)劃為例，探討其產(chǎn)生的原因，提出解決郵政專項個案問題的規(guī)劃策略。以現(xiàn)狀問題為導(dǎo)向，從設(shè)施體系構(gòu)架、設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施布局規(guī)劃、實施策略幾個方面入手，將理論指導(dǎo)與實際應(yīng)用相結(jié)合。