違法填海緣何屢禁不止

郭煦

嚴管嚴控 為嚴格管控圍填海，警示有關地方及企業，自然資源部在2018年12月28日通報8起違法圍填海案件。

國務院機構改革一年后，“超級大部”自然資源部承擔起了更重要的使命和職責。

今年兩會期間，自然資源部部長陸昊表示，一年來，啟動開展了全國圍填海現狀調查等基礎性工作和第三次全國國土調查等重要工作。20世紀50年代以來，我國濱海濕地消失的比例較大，黨的十八大以后雖有明顯緩解，但形式仍然不容樂觀。1990年我國人工岸線占海岸線比重只有18%，2017年已占到了55%。截止到去年8月底，2002年以來的圍填海還有1143平方公里沒有充分利用，或處于閑置狀態，當然十八大前這個比例占到了70%，所以中央嚴控圍填海是有充分依據的。

記者了解到，為嚴格管控圍填海，警示有關地方及企業，自然資源部在2018年12月28日通報8起違法圍填海案件。

自然資源部海域海島管理司司長高忠文說，自然資源部已向沿海11個省區市圍填海專項督查反饋情況，要求抓緊整改，嚴肅追責，全面清理。

同時，生態環境部組織在近期對部分地區中央環保督查整改情況開展了現場抽查。抽查發現，有關地方黨委、政府高度重視督查整改，建立機制，強化措施，狠抓落實，整改工作取得明顯成效。但也發現，一些地方整改進展嚴重滯后，甚至敷衍應對，虛報整改情況。通報著重點名了遼寧葫蘆島市違法圍填海問題虛假整改案。

中央環保督查反饋指出，葫蘆島市綏中濱海經濟區管委會違法將39.6公頃沿海灘涂轉讓給佳兆業公司等3家企業用于房地產開發，綏中縣國土資源部門為其辦理土地使用證。為此，遼寧省整改方案明確，暫停執行填海區域相關規劃，研究修改規劃方案，并停止相關項目建設。2018年6月，遼寧省上報整改情況稱，綏中縣已暫停規劃執行，佳兆業、宏躍酒店等違規圍填海項目已按要求停建。

但2018年7月檢查時發現，佳兆業秦漢商業街和宏躍酒店項目持續頂風違法建設，其中佳兆業秦漢商業街項目于2017年5月中央環保督查進駐期間破土動工，至2018年7月基本建成，已具備營業條件;宏躍酒店會議中心1—8號樓項目主體建筑已經封頂，正在進行外墻施工。葫蘆島市及綏中縣督查整改敷衍應對，得過且過;遼寧省審核把關不嚴，上報情況嚴重失實。

綏中違法填海問題通報幕后

春末的渤海邊，遼寧省葫蘆島市綏中縣東戴河的海灘上空無一人。不遠處，幾個月前還在緊張施工的商業街、酒店等違法建筑，已全部拆除并回填完畢。

2017年8月，針對第一輪中央環境保護督查指出的葫蘆島市綏中濱海經濟區管委會（現更名為東戴河新區管理委員會）違法將39.6公頃沿海灘涂轉讓給佳兆業公司等3家企業用于房地產開發問題，遼寧省整改方案明確提出，暫停執行填海區域相關規劃，研究修改規劃方案，并停止相關項目建設。

令人意想不到的是，綏中縣對督查反饋問題和遼寧省整改要求視而不見，這些開發項目并沒有停工整改，仍在繼續施工。

2018年9月18日，生態環境部再次通報葫蘆島市違法圍填海問題，遼寧省紀委監委隨即會同葫蘆島市紀委監委展開調查。綏中縣、遼寧東戴河新區的虛假整改隨之浮出水面。

記者調查發現，在違法圍填海問題整治過程中，弄虛作假、欺上瞞下的問題相當嚴重：在根本沒有整改的情況下，綏中縣政府、綏中縣環保督查整改工作領導小組為應對上級檢查，先后5次編造虛假整改情況，甚至通過偽造公文來應付檢查驗收。

事實上，宏躍酒店項目和佳兆業商業街項目在第一輪中央環境保護督查期間及之后一直在施工。而在此期間，綏中縣卻采取編造報告、文件等方式進行了多次虛假匯報，“以為用材料就能騙過去”。

為何綏中縣多達5次的虛假匯報沒有被發現？參與調查的遼寧省紀委監委第八紀檢監察室有關負責同志指出，相關責任主體表態多、行動少、落實差，形式主義、官僚主義問題突出是主要原因。

據介紹，查閱宏躍酒店項目施工記錄發現，2017年5月至11月、2018年5月至7月，宏躍酒店會議中心1-8號樓均存在施工行為。根據衛星圖片顯示，2017年5月佳兆業商業街項目剛剛開始土建施工，同年11月已基本完成主體工程建設。2018年7月，該項目已具備營業條件。

遼寧省紀委常委崔隆介紹，調查人員在查閱東戴河新區管委會專題主任辦公會議紀要時發現，在實際整改工作中，綏中縣政府不僅不落實整改要求，反而暗中推進違法圍填海項目建設。

2017年11月7日，時任綏中縣縣長、東戴河新區管理委員會主任馬茂勝召開主任辦公會議，專題研究佳兆業商業街項目未批先建問題，同意佳兆業商業街項目進行防水施工建設，并議定“由新區住建局等部門共同負責為佳兆業商業街項目辦理相關施工手續”，且“對該項目未批先建事宜不予處罰”等事項。

葫蘆島市紀委監委有關負責同志說：“雖然圍海造田可以帶來當地經濟的短期增長，但對生態環境的影響不可逆轉，個別地方的小算盤傷害的是國家的大利益。”

近期，葫蘆島市召開了全市解放思想暨作風建設大會，宣布了關于生態環境部通報兩起中央環保督查整改不力問題調查處理情況通報和《葫蘆島市黨政領導干部不擔當不作為問責辦法（試行）》，對全市干部思想和作風集中開展全面大洗禮、大排查、大整頓。

目前，佳兆業商業街、宏躍酒店會議中心1-8號樓等違法建筑已實施拆除。地基已全部拆除并回填平整完畢，正在推進生態修復工作，未來這里將建設一座海邊公園，不搞商業開發，還地于民，供市民休閑娛樂。

生態環境部2018年11月19日晚通報“回頭看”典型案例《遼寧綏中縣政府編造文件虛假整改》后，遼寧省委書記、省人大常委會主任陳求發，遼寧省委副書記、省長唐一軍就全省加強整改作出批示、提出要求，強調要深刻汲取教訓，切實增強做好生態環境保護工作政治自覺、思想自覺和行動自覺，以嚴的精神和實的作風確保環保督查反饋意見整改落實到位。

陳求發批示要求，全省各地區各部門要舉一反三、引以為鑒，切實增強做好生態環境保護工作的政治自覺、思想自覺和行動自覺。要強化責任擔當，杜絕敷衍整改、表面整改、假裝整改和“一刀切”等問題，堅決把中央生態環境保護督查反饋意見整改落實工作抓緊抓實抓到位。

記者注意到，目前，遼寧省及葫蘆島市紀委監委已對23名領導干部給予黨紀政務處分或組織處理，葫蘆島市向省委、省政府作出了深刻檢查。2018年10月25日，遼寧省委組織部發布消息：免去李樹存的綏中縣縣委書記職務;免去馬茂勝的綏中縣縣長職務。

多地出現違法填海案件

黨的十八大以來，在海洋生態文明建設方面取得了積極的進展。劃定海洋生態保護紅線，開展海域海岸帶整治修復，加強圍填海管控，全國圍填海總量下降趨勢明顯。但在海洋生態保護、圍填海、近岸海域治理等方面，還存在不少的問題。

七頂山陸海村的填海造地項目是2010年由大連原金州新區管理委員會主導開發的。這個項目從2011年開工，到2013年一共圍填海的面積為627公頃，相當于800多個足球場的大小。但是，如此大面積的圍填海實際上并沒有獲得任何審批手續。

根據《中華人民共和國海域使用管理法》有關規定，50公頃以下的填海項目由地方政府受理和審批，而50公頃以上的填海項目報國務院審批。由此可見，大連七頂山陸海村的填海項目填海面積已達627公頃，既違規也不合法。但這個項目在實施的過程中卻能一路“綠燈”。同時在大連原金州新區管委會當時的會議紀要中可以看到，當初是要一邊填海造地，一邊加大招商引資的力度。尷尬的是，轟轟烈烈地把海填了，招商引資卻遲遲不見成果，如今這片地只能荒廢閑置。

而對于這種非法圍填海的問題并非個例，在這次督查的各個省（區）中都存在。

此前，國家海洋督查組對遼寧省開展圍填海專項督查工作。國家海洋督查組向遼寧省政府進行反饋圍填海專項督查情況。督查發現，遼寧省海洋生態保護和圍填海管控存在五大主要問題：圍填海項目審批不規范、監管不到位;未批先填問題突出;圍填海執法監管不力;近岸海域陸源污染防治工作推進不力。

督查指出，遼寧省圍填海項目一些依法應報國務院審批，卻被拆分為多個單宗面積不超過50公頃的項目由省政府審批。2009年錦州市娘娘宮臨港產業區管理委員會成立公司，將806公頃海域拆分為18個單宗不超過50公頃用海的項目，同步申請審批，同步換發土地證并全部納入土地儲備;2010年大連長興島臨港工業區管理委員會安排注冊10家公司，分兩批同步立項、同步申請10宗海域，共計452公頃，填海成陸后將土地歸集出讓給同一公司。

督查指出，2008年以來遼寧全省違法填海面積較大，大連、錦州、盤錦尤為突出，占全省違法填海的94%。2013年之后，新出現的違法填海面積明顯減少，錦州、大連、盤錦仍占全省違法填海的83%。

海南有“四季花園”之稱，有著得天獨厚的生態環境，但因為這樣的優越感，讓“房地產大開發”的熱情屢屢突破了生態底線……中央環保督查組對海南開展環保督查反饋指出，一些沿海縣市向海要地、向岸要房情況嚴重，被房地產“綁架”，一批樓盤違規填海破壞海洋生態環境，造成了“難以撫平的傷痕”。更令人心痛的是，在中央督查公布反饋意見后，一些被公開點名侵占自然保護區的房地產項目，竟然不該賣的還在賣，不該建的還在建。

記者發現，督查報告中，海南儋州市海花島填海總面積783公頃，市政府及海洋部門化整為零進行違規審批，填海項目拆分成36個面積小于27公頃的子項目瞞天過海，使得不過關的項目得以推進，該禁止的項目得以審批。

2016年，儋州市海洋主管部門對海花島涉嫌違法用海行為曾立案查處，罰款達7344.6480萬元，然而，面對783公頃的地產項目，這些錢對于地產商來說就是九牛一毛，而且這筆罰款為之后的地產銷售打開了綠燈。

在廣東，惠州平海發電廠有限公司在華僑城海域實施電廠場地平整及護岸工程。廣東省海洋與漁業廳所做的《行政處罰決定書》顯示，2007年8月至2016年6月期間，該公司未經批準填海16.3947公頃。通過衛星地圖歷史數據對比可清晰發現，原本平緩的自然海岸線被填成了棱角分明的長方形。

在福建省寧德市東澳村，有村民在未取得海域使用權的情況下，在晚間避開執法單位巡查，向海域拋填砂土填海近5畝。該填海海域擬新建一座陸島交通碼頭，填海當事人企圖通過占用海域謀取海域征收補償。

違規填海暴露了海域供需矛盾的事實。以福建省為例，福建省近三年圍填海計劃指標每年均為1000多公頃，而僅泉州市過去兩年重點項目圍填海需求達2000多公頃。

堵住違法填海破壞生態“窟窿”

記者近期調查發現，由于環評剛性不足、監管不到位、生態占補平衡難落實等因素，一些沿海未批先建、未圍先填、未經批準擅自改變海域用途等違法用海并造成海洋生態環境損害問題時有發生，一些項目直接導致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被，造成顯著的生態影響。

有關專家表示，亟須完善當前海域的市場配置制度，對大規模填海造島應充分論證和調研，將生態環境放在各項建設規劃的重要位置，增強規劃及后期建設的可行性、可持續性。

生態環境部環境工程評估中心研究員耿海清表示，建議有關部門優先開展自然岸線資源核算，編制自然岸線資產負債表，并與自然岸線產權和用途管制、海洋生態保護紅線等有機銜接，從而加強對自然岸線的監測和管控，同時作為沿海省市主要領導離任審計的重要內容。

事實上，違法填海施工已造成顯著的生態影響。施工直接導致海岸侵蝕加劇，破壞岸段植被。在違規填海事件不斷發生的背后，環評缺乏剛性、職能部門執法監管不到位、環保配套保障措施跟不上等問題亟待解決。

有關專家認為， 消除違法違規填海造地的現象應優先解決如下問題：在填海造地過程中，填海造地的指標控制、政府立項、填海造地的可行性論證以及聽證會和專家咨詢會存在的法律監管漏洞問題;填海造地可能造成的生態環境影響評價以及對策預案;填海造地對可能受到影響的利害關系人給予的補償問題;海域圍填權與養殖權、礦產資源探礦權、航道通航權等方面的權利協調問題;因填海造地造成利害關系人權利損害和海洋生態環境損害賠償基金的建立問題等。

事實上，早在去年年初，國家海洋局已經公布13條具體措施，將圍填海問題的管控措施上升到“史上最嚴”。其中包括，“違法且嚴重破壞海洋生態環境的圍海，分期分批一律拆除;通過圍填海進行商業地產開發的，一律禁止”。

按下“暫停鍵” 2018年海南對違規填海項目實施“雙暫停，涉及到的房產項目暫停宣傳。

具體而言，海洋局將聚焦“十個一律”“三個強化”，管控圍填海項目。“十個一律”是指：違法且嚴重破壞海洋生態環境的圍海，分期分批，一律拆除;非法設置且嚴重破壞海洋生態環境的排污口，分期分批一律關閉;圍填海形成的、長期閑置的土地，一律依法收歸國有;審批監管不作為、亂作為，一律問責;對批而未填且不符合現行用海政策的圍填海項目，一律停止;通過圍填海進行商業地產開發的，一律禁止;非涉及國計民生的建設項目填海，一律不批;渤海海域的圍填海，一律禁止;圍填海審批權，一律不得下放;年度圍填海計劃指標，一律不再分省下達。

“三個強化”即堅持“誰破壞，誰修復”的原則，強化生態修復;以海岸帶規劃為引導，強化項目用海需求審查;加大審核督查力度，強化圍填海日常監管。

2018年11月30日，生態環境部召開新聞發布會介紹海洋生態環保工作。國家海洋局環保司司長柯昶表示，中央環保督查將圍填海納入了督查范疇，下一步，生態環境部將會同有關部門按照國務院部署，切實履行好“監管者”的責任，從生態環境保護角度加強圍填海管控。

一是嚴格實行“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）制度，用好海洋工程、海岸工程環評措施，除國家重大戰略項目外，禁止審批新增圍填海項目。

二是嚴守生態保護紅線，嚴格執行生態紅線管控要求，首先在渤海海域清理非法占用生態保護紅線的圍填海項目。

三是加大督查問責力度，特別是要壓實壓緊地方黨委政府的主體責任，確保圍填海項目整改到位，確保嚴控圍填海的政策落到實處，堅決遏制和嚴厲打擊違法違規的圍填海行為。

國務院此前印發了《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》，將切實轉變“向海索地”的工作思路，嚴控新增圍填海造地，完善圍填海總量管控，取消圍填海地方年度計劃指標，除國家重大戰略項目涉及圍填海的按程序報批外，全面停止新增圍填海項目審批。