學分銀行建設實踐的困境與思考

【關鍵詞】? 標準;認證;發展;聯盟社團;認證資質;教育服務

【中圖分類號】? G434?????? 【文獻標識碼】? A?????? 【文章編號】 1009-458x（2019）4-0067-07

一、我國學分銀行建設的現狀

（一）國家政策層面

從國家層面來看，學分銀行的起步通常都會溯源到2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》正式出臺，明確提出要“建立繼續教育學分積累與轉換制度，實現不同類型學習成果的互認和銜接”，“建立學習成果認證體系，建立‘學分銀行制度等”（教育部， 2010）。此后，“學分轉換”“學習成果互認、轉換、銜接”與人才成長“立交橋”等概念在國家每次出臺的重大教育改革政策法規中都會反復提及，比如在2014年5月出臺的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）中提出要“加強職業教育與普通教育溝通，為學生多樣化選擇、多路徑成才搭建‘立交橋”，“建立學分積累與轉換制度，推進學習成果互認銜接”（國務院， 2014）;2014年9月發布的《國務院關于深化考試招生制度改革的實施意見》（國發〔2014〕35號）中提出的“構建銜接溝通各級各類教育、認可多種學習成果的終身學習‘立交橋”進入了考試招生制度改革的總體目標，并且在改革招生錄取機制中提出：“拓寬社會成員終身學習通道。擴大社會成員接受多樣化教育機會，中等職業學校可實行注冊入學，成人高等學歷教育實行彈性學制、寬進嚴出，為殘疾人等特殊群體參加考試提供服務。探索建立多種形式學習成果的認定轉換制度，試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換，實現多種學習渠道、學習方式、學習過程的相互銜接，構建人才成長‘立交橋。2015年研究出臺學分互認和轉換的意見。”（國務院， 2014）。2015年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中將“建立個人學習賬號和學分累計制度，暢通繼續教育、終身學習通道”首次列入國家發展規劃中（新華社， 2015）。2015年12月底，全國人民代表大會常務委員會正式通過了《中華人民共和國教育法》第二次修正案，明確“國家實行職業教育制度和繼續教育制度”，“促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習”（教育部， 2015），這也是相關表述首次進入我國基本的教育大法。在這樣的背景下，2016年9月，《教育部關于推進高等教育學分認定和轉換工作的意見》正式印發，這是我國教育部出臺的首個關于學分認定轉換的官方文件，文件把學分認定與轉換的主體定位在普通本科院校、高職院校與成人高校，要“創新高等教育自學考試學分認定和轉換”，“推動各類高等學校之間學分認定和轉換”，“探索非學歷學習成果學分認定和轉換”（教育部， 2016），同時也提出要通過推進高等學校教學管理改革、自學考試改革、提高開放大學辦學水平、建立非學歷教育學分認定轉換機制、搭建國家公共服務平臺、建立學分銀行體系等舉措來實施，但總體來看還是一個宏觀的政策引導性文件，每一項工作的落實都需要后續大量細則性文件、實施方案、試點項目等的支撐。

（二）局部實踐層面

與國家層面的審慎、國家制度頂層設計及配套制度文件遲遲難以出臺相反，近幾年來，學分銀行在全國的局部實踐推進得很快。目前國內學分銀行建設的主力軍基本還是開放大學及電大系統，這與電大的歷史沿革，以及開放大學自身的辦學定位、歷史使命和特點密切相關。2012年國家開放大學及北京、上海、江蘇、廣東、云南四所地方開放大學掛牌以后，絕大部分都相繼成立了學分銀行，上海、江蘇、廣東、云南省（市）級的終身教育學分銀行的建設工作都由四所地方開放大學承擔，其中，尤其以當地政府主導推動成立的上海、廣東、云南終身教育學分銀行的進展更為突出。政府的大力推動使這幾家地方學分銀行除了獲得了名義和經費支持外，還能夠借助政府的力量去調動和協調當地人力資源和社會保障局、普通高校、高職院校等力量共同推進學分銀行建設，而這些資源是僅靠開放大學自身力量難以調配的。比如，上海市終身教育學分銀行在標準制定、服務體系建設、賬戶建立、成果轉換等方面都開展了實踐，經過五年多的建設，目前在全市建有20個分部和68個網點，儲戶人數達232萬，已開戶激活個人賬戶的學習者超過78萬人，初步建立起自己的服務體系;依托上海市成人教育協會院校教育專業委員會制定了423個非學歷證書轉化為學歷教育課程學分的指導標準，共有6.1萬人進行了相關學分轉換，推進“學分認可型雙證融通”和“證書認可型雙證融通”試點;還開展了國家職業資格證書的雙向認定轉換，上海市學分銀行對八所院校九個專業的課程和112個國家職業資格證書進行了認定，部分課程可替代國家職業資格證書的理論考核項目，經過認定的國家職業資格證書可轉換為學歷教育課程學分（樊麗萍， 2017）。廣東終身教育學分銀行在廣東省教育廳的支持下，2017年5月面向社會發布了由廣東省質量技術監督局批準的《廣東終身教育資歷框架等級標準》，這是我國首個終身教育資歷框架等級地方標準，其發布對推動廣東省學習型社會和學分銀行建設都會有積極的影響（沈洪， 2017）。云南省學分銀行自2013年成立以來，也積極依托云南開放大學，開展了“中高銜接”“專本銜接”兩大改革試點，構建“中職-高職-本科”職業人才成長“立交橋”，啟動集學習成果認證、學分積累和轉換于一體的云南省學分銀行綜合信息服務平臺建設。目前，該平臺已建立個人終身學習檔案13萬余個，存儲學習成果信息110多萬條。還成立了“云南省學分銀行高職院校示范聯盟”，聯盟中的 8所高職院校成為云南省學分銀行首批高校網點并成為云南省高等教育學分認定和轉換工作第一批試點院校（郭林， 2017）。

除這四家外，近兩年，各地學分銀行相繼成立，據不完全統計，河南、浙江、安徽、湖南、四川、河北、甘肅、福建等省以及青島、深圳等市也成立了省或市一級的學分銀行，基本都是省（市）教育廳領導、地方電大承建這種模式。新成立的學分銀行都立足于電大自己的資源開展探索，并開始建設自己的信息管理平臺。

國家開放大學學分銀行自2012年成立以來，一直都立足于國家開放大學的社會責任和歷史使命，充分利用自身的資源和辦學積淀，積極為國家學分銀行制度的建立做先鋒隊和探路者。2012年，國開承擔了教育部職業教育與成人教育司委托的“國家繼續教育學習成果認證、積累與轉換制度的研究與實踐”項目，該項目主要是為國家做制度頂層設計和局部實踐探索，引入了國際上通行的資歷框架的理念，創新性地提出了學習成果框架的概念，并以此作為制度的核心，確定了以“學習成果框架+認證標準”為技術路徑，對制度運行的載體學習成果認證服務體系、信息管理平臺，以及制度運行的保障環境等都進行了整體設計及規劃，并且在此基礎上開展了一些局部實踐，比如研制學習成果框架;自主研發了認證標準制定的操作手冊，并與部分行業合作開發了認證標準;基于國開的體系，初步搭建了遍布全國的認證服務體系;開發了信息管理平臺等——這些實踐探索在一定程度上對制度設計進行了驗證。2015年底，為了能讓前述項目的成果在實踐中得到進一步驗證和深化，教育部又把“繼續教育學習成果認證、積累與轉換試點”委托給國家開放大學學分銀行，通過試點逐步探索形成制度可落地且可操作的模式和機制。2016年又啟動了教育部高等職業教育學習成果積累與轉換試點，重點探索如何運用學分銀行機制推進職業教育改革，充分利用前期項目的成果，通過共同開發標準并將之用于對不同學歷層次的同專業進行一體化設計，從而搭建縱向銜接、橫向溝通的人才成長立交橋。目前學習成果互認聯盟已有30家機構加入，共帶入250個學習成果，開發認證單元1，000余個，形成轉換規則30多條，建立遍布全國的認證服務體系，以及省（市）、行業的認證分中心（認證點）共70個。

從我國學分銀行建設的現狀來看，呈現出一種上冷下熱、上慢下快、實踐探索先于制度建設和體制改革的狀況，這其實是和這項工作的復雜性和艱巨性密不可分。但同時也顯現出由于缺乏統籌和規劃而帶來的各自為政、重復建設、多重標準、影響力和顯示度不夠等問題，社會大眾對學分銀行的知曉度和認可度不高。歷經五年的探索和積累，我國學分銀行建設在實踐方面積累了很多寶貴經驗，但也面臨困境。

二、當前學分銀行建設的三大困境

學分銀行建設涉及教育和人力資源管理領域眾多職能邊界和利益格局的調整，涉及眾多制度體制的改革及建設，是一場浩大而長久的攻堅戰，不能一蹴而就，很多問題和困難也是難于預計的，只有事業推進到那一步，才能看清楚問題的癥結，才有可能去尋找解藥。基于工作的實踐及對業界的觀察和思考，筆者認為當前學分銀行發展面臨以下三大困境。

（一）標準的公認性

正如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出的“建立繼續教育學分積累與轉換制度，實現不同類型學習成果的互認和銜接”（教育部， 2010），我國大多數的學分銀行還是把業務的主體定位在學習成果的積累、認證（或認定）、轉換上，既然要做不同學習成果之間的認證（或認定）與轉換，那就要有相應的標準作為雙方對照的尺子，才能判斷出兩者的可比性和可轉換性。有了標準后，標準只有得到更多的學習成果所有者即頒證機構的認可和運用，才能實現它的效用，或者說達到做標準的目的。如何得到更多頒證機構的認可乃至獲得公認呢？這就是標準公信力的問題，標準誰制定？誰發布？誰應用？標準的所有權應該歸誰？這是學分銀行建設的核心，也是難點。

什么是“標準”？我們再回歸到“標準”本源的定義上，《標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用術語》（GB/T 20000.1-2014）中有兩個地方對“標準”進行了描述。其條目5.3中，“標準”被描述為“通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件”。（中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會， 2015）附錄A表中對標準的描述是“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協商一致確立并由公認機構批準，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件。標準宜以科學、技術和經驗的綜合成果為基礎，以促進最佳的共同效益為目的”。（中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局、中國國家標準化管理委員會， 2015）從上面的定義不難看出，標準應該具備以下幾個要素：①標準是由利益相關方按照規定的程序協商一致，共同制定和確立的;②標準需要由公認機構批準;③標準是可以共同使用和重復使用的;④標準要以促進最佳共同效益為目的。在標準化管理方面，我國先后頒布了《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》等法規，在標準化方面有完備的管理規制對標準制定、發布、運用等進行詳細的指導和規范。

參照國家對標準的管理，我們反觀一下當前我國的學分銀行建設在標準制定方面的實踐探索。以幾家在標準制定方面有實質性探索的學分銀行為例，國家開放大學學分銀行因為從建設之初就選定了與國際接軌的“框架+標準”的技術路徑，因此在標準制定方面做了積極的探索，首先提出了具備國際通行性的資歷框架功能的學習成果框架，自主研發了學習成果框架下用于學習成果認證和轉換的最小單位——認證單元的全套的開發工具和方法（盧玉梅等， 2013），并且充分利用教育部試點項目的拉動力及國家開放大學吸納和整合社會資源的優勢，與若干國家級的行業部委開展了深入合作，目前已制定了郵政、汽車、煤炭、信息安全、鑄造、物流、社工等多個行業領域的認證單元1，000余個，形成了非學歷證書與學歷課程互認的轉換規則30多條，為學分銀行的國家模式做了積極探索。但在一個學校學分銀行的既有框架下，要從點的實驗走向面的推廣，馬上就會在標準的發布、標準的推廣、標準的所有權等方面遇到難題。誰來發布標準？是不是成立一個高端委員會就能保證標準的權威性？已經開發的標準怎樣才能得到更多頒證機構的認可？和行業合作開發的標準，知識產權上如何界定？上海終身教育學分銀行作為國內最早成立的地方學分銀行，在標準制定方面也進行了有益嘗試。與國家開放大學學分銀行不同的是，他們僅選擇了“上海成人高等教育對非學歷證書的認定”這樣一個相對比較窄的口來探索。2008年秋，上海市教育委員會終身教育處委托上海市成人教育協會院校教育專業委員會，進行“上海普通高等學校成人高等教育學分銀行研究與實踐”課題研究，上海市10所高校的繼續教育學院參與該課題，最終制定了一套非學歷證書認定的工作程序，以一校為主、多校參與的方式，以非學歷證書考核內容與成人高等教育課程內容匹配系數為認定標準（王宏， 2012），最終形成了30個專業的327種非學歷證書認定表，并于2013年以課題成果的方式正式出版了指導標準（上海市成人教育協會院校教育專業委員會， 2012）。這些指導標準都是成人繼續學歷教育對非學歷證書的單向認定，更準確地說應該是明確了認定的規則，可以在繼續教育學院等成人教育機構開展對非學歷證書的認定和替換時發揮指導作用。上海模式雖然開口小、易操作，但標準的適用面窄，無法在多個領域重復使用，很難建起“立交橋”，因此也面臨轉換需求不足的困境。自運行以來，上海終身教育學分銀行自主申請學歷教育學分轉換的學習者僅130多人（周晶晶等， 2016）。因此，上海市在2018年教育工作的整體規劃中，也提出了要“研究制定上海終身教育資歷框架試點行業能力標準”（上海教育， 2018）。而已經在地方資歷框架建設方面先行一步的廣東終身教育學分銀行，確實是最注重在國家現有的制度框架體系下去探索學分銀行的標準建設，但目前發布的《廣東終身教育資歷框架等級標準》僅僅只是學分銀行整個龐大標準體系的一個構架基礎，在框架等級標準下的能力標準或認證標準的制定才是關鍵。但如果各個地方學分銀行都去建立自己的資歷框架和標準，他們之間怎么融通對接？他們與將來要建立的國家資歷框架又是什么關系？這會不會又成為下一輪學分銀行建設的瓶頸？

（二）認證的合法性

“認證”是在學分銀行建設中被提及最多的術語之一，通常會和“學習成果”“證書”“機構”等聯系在一起，特別是在國家開放大學學分銀行“框架+標準”的技術路徑下，“認證”是一個核心概念。從目前國家開放大學學分銀行的研究和實踐來看，主要分機構認證和學習成果認證兩類。

機構認證是學分銀行質量保證的重要組成部分，“它是對擁有學習成果及頒證資質的各類機構（如事業單位、社會團體、企業等）的法律資質、社會信譽、學習成果品質、學習資源的數量及類型、證書管理模式、質量保證機制等多方面進行考察和鑒定的過程，是對進入學習成果互認聯盟和學習成果框架的機構、學習成果及學習資源進行質量把控和評價的技術性手段”（李令群， 2016）。學習成果認證大致包括兩類，即對頒證機構所持學習成果的認證和個人所持學習成果的認證。“對頒證機構所持學習成果的認證，是在其機構通過認證后，依據學習成果框架標準和規范，確定學習成果所屬的領域、類型、等級以及所包含的認證單元;對于依據學習成果框架及其認證標準由頒證機構或培訓機構所開發的新的學習成果，則還需考察學習成果的教學實施是否符合或達到它所包含的認證單元所規定的能力標準和要求”（李令群， 2016）。對個人所持學習成果的認證，主要是對無定式的學習成果（如：外顯的競賽獎勵、技術成果、專利發明、發表論文等或者內隱的工作經驗、經歷、能力技能等）的認證，通過一定的程序和規范轉換成學歷教育學習成果或非學歷教育學習成果。國家開放大學學分銀行目前試行的對機構和學習成果的認證，基本還是以教育部試點的名義來推進。

我國對認證認可活動有著明確的法律法規和管理制度，如《中華人民共和國認證認可條例》〔國務院令第666號〕》《認證機構管理辦法〔總局第141號令〕》《國家認可機構監督管理辦法（國認可函〔2002〕20號）》《認證機構及認證培訓、咨詢機構審批登記與監督管理辦法（國認可聯〔2002〕21號）》等，在管理歸屬上由國家認證認可監督管理委員會統一管理、監督和綜合協調全國認證認可工作。根據國家規定，“認證，是指由認證機構證明產品、服務、管理體系符合相關技術規范、相關技術規范的強制性要求或者標準的合格評定活動”，而“取得認證機構資質，應當經國務院認證認可監督管理部門批準，并在批準范圍內從事認證活動。未經批準，任何單位和個人不得從事認證活動”。（中國國家認證認可監督管理委員會， 2016）因此，必須要先申請成為認證機構，取得認證機構的資質，方可開展認證認可工作。根據認證機構申請的相關要求來看，認證機構基本是以開展認證認可活動為主營業務的企業法人單位，并且在注冊資本、辦公場地、工作人員尤其是專業認證人員等方面有明確的要求。從目前可以申報的領域來看，大都屬于有形物質產品的領域，新領域的申報還需提交可行性報告，待國家認監委研究決定將申報的新認證領域列入申報范圍后，再按要求進行申報。

學分銀行目前開展的學習成果認證是對學歷文憑、學位證書、職業資格證書、崗位能力證書、培訓項目證書、課程等等無形產品的認證，對機構認證主要是對學校、行業協會、部委、培訓機構等擁有學習成果頒證權的頒證機構進行認證，此類產品和機構與目前國家認監委管理的對有形物質產品及其生產機構的認證認可相對比，無論是從生產對象、生產內容、生產方式還是產品形式、過程管理、質量要求等多方面都存在明顯的差異。那么目前推行的機構認證和學習成果認證是否屬于國家目前認證認可相關法規所規定的范圍？開展此類認證活動是否也要先獲得相應的認證資質？如果學分銀行的認證不納入國家現行的認證認可管理體系內，它的合法性又將如何保證？

（三）發展的持續性

學分銀行建設是一項復雜的浩大工程，需要持續不斷地大量投入、逐步積累，才能夠顯現出它的效益，這就涉及一個持續發展的問題。而要獲得可持續發展，就需要充足的經費支撐，并且能夠不斷地吸納優秀人才進入這個領域。目前學分銀行的建設投入大致可以包括以下兩個方面：一是政府投入，當地或隸屬的教育管理部門通過專項項目經費等撥款方式，為部分學分銀行提供了一定的建設經費，但這類經費的撥付在各地學分銀行之間差異很大，目前也沒有見到有長期專項的經費支持;二是承建單位投入，目前國內已成立的學分銀行基本還是落到當地的開放大學或者廣播電視大學，開放大學或廣播電視大學作為承建和運營的主體必然要提供配套的經費、人員、辦公場地、設備等等管理資源，而實際上建設投入的主力還是開大（李令群， 2017）。有的地方學分銀行雖然獲得政府經費上的強有力的支持，但政府專項經費在使用上有著嚴格的管理規定，如何把經費花在學分銀行最需要的地方又成了難題。這也導致各地學分銀行一旦上馬都熱衷于自建信息平臺，從而造成重復建設和信息孤島。除信息平臺外，學分銀行最需要投入的其實是標準的制定和維護，但背后需要的海量經費遠不是一家機構或者政府一次性的項目撥款能夠支撐的。

冠以學分銀行名字的機構雖然各地開花，但從管理體制上看，目前都不是獨立設置的法人機構。國家開放大學學分銀行是國家開放大學內設的處級建制部門，各地的學分銀行基本是掛靠到承建的開放大學或者電大，因此在用人機制上必然受到母體的掣肘，在業務急速擴張的時候，不可能靈活而大量地吸納各類優秀人才。而人力資源的擴張，必然帶來人力成本的增加，需要更多經費投入，那么要怎樣才能獲得經費和人力資源源源不斷地補給呢？

如果把國家正在謀劃和設計的國家學分銀行看作中央銀行，把目前正在積極實踐的各地學分銀行、國家開放大學學分銀行等看作是商業銀行，以上學分銀行建設中遇到的問題，暴露出在國家層面缺乏科學的頂層設計、配套制度的支撐以及央行的統籌管理與指導，因而即使商行的星星之火已遍布全國，也很難形成燎原之勢;而從實踐者的角度來看，依托于開放大學、電大成立的各級各類學分銀行的商業銀行，還是太專注于從教育的視角來看學分銀行，因此更關注學歷與非學歷教育成果的轉換、學分的互認、不同學歷層次的銜接以及背后所拉動的教學改革等，沒有把學分銀行置于更廣闊的國家經濟社會發展的背景下來考察，因此對與學分銀行建設有密切聯系的國家相關領域的管理體制及制度的研究還很不充分。學分銀行雖然是一項全新的事業、一種嶄新的制度，或許將來會成為一個全新的教育服務品類，但它不可能是空中樓閣，必然要與國家現行的管理體系產生千絲萬縷的聯系，或者說只有基于國家現行的管理體系去構建的頂層設計才能真正可落地、可實施。