實現地方國家權力運作的規范化

王文明

2015年中央有關加強縣鄉人大工作和建設的若干意見，專門就加強縣鄉人大工作和建設提出了若干意見。在三年多的時間里，該意見的貫徹落實情況如何，我們想通過縣區人大常委會會議召開情況的調研作一了解和掌握。因為，人大常委會會議是地方組織法有明確規定的法定會議，是行使常委會立法權、重大事項決定權、“一府一委兩院”監督權和人事任免權“四權”的唯一形式和途徑，是實現民主集中制、人大集體行使權力原則的重要手段和措施，也是常委會機關一切工作的出發點和落腳點。開好人大常委會會議，對于學習貫徹落實憲法，堅持、完善和落實人民代表大會制度，充分履行法定職責，推動經濟社會發展，推進民主法治進程，提高國家治理體系和治理能力現代化水平，從而實現地方國家權力運行運作的規范化、程序化、制度化，無疑具有重要意義。通過調研，了解和掌握縣區人大常委會會議召開的基本情況和現狀，通過對一些數據量化分析，尋找存在的一些共性問題，然后對照法律規定、人大常委會議事規則和有關文件精神，進行一些理性思考，從而對規范人大常委會會議提出一些對策措施和意見建議。

一、基本情況及成效

某市六縣區第十八屆人大常委會，自2016年底換屆至2018年11月，23個月，共召開人大常委會會議84次，平均每縣區召開會議14次;共進行議程435次（不含議程中的“其他”一項議程），平均每次會議進行5.18項議程;作出決議決定102項（不含召開人代會、人事任免接受辭職的決定），平均每次會議作出決議決定1.2項;共進行人事任免400人次。

1.能夠按期召開會議。從調查情況看，六縣區人大常委會平均每1.8個月召開一次會議，符合地方組織法第四十五條人大常委會會議“每兩個月至少舉行一次”的規定要求。

2.會議議程較多，內容較豐富。六縣區人大常委會在23個月里平均召開了14次會議，每項會議進行5.18項議程，其中不含議程中必列的“其他”一項議程。每次會議進行5項以上的議程，相對來講，反映出會議議程充實，會議內容豐富。

3.嚴格履行法定職責。會議所進行的這些議程和作出的決定決議，從內容上看，包涵和覆蓋了法定的、程序性的常委會職權和職責要求。通過這些議程的進行和內容的完成，意味著常委會嚴格履行了法定職責。

4.常委會組成人員到會率比較高。六縣區人大常委會在23個月里召開的84次會議，應到會組成人員2093人，實到會組成人員1846人，到會率為88.20%，其中兩個縣到會率近92%，其他四縣區在85%以上。

5.列席會議比較規范。政府縣（區）長到會列席會議率高達96.43%，其中正職列席率2.38%，副職列席率94.05%。法檢兩長到會列席會議率都在99%以上。縣區監察委員會成立后，監委會負責人都列席了會議。

二、存在問題

一是會議會期過短。84次會議，其中會期安排半天時間的達54次，占64.29%;會期安排1天時間的29次，占34.52%;會期安排1天半時間的1次，僅占1.19%。會期安排上相對較長的僅兩個縣，其他四縣區每次會議基本上安排半天時間。

二是會議的作用和效果有待深化。如前所述，會議安排的議程較多，內容較豐富，但這個較多和較豐富僅僅是必經的、法定的、程序性的議程和內容的相對較多和較豐富，包括會議作出的決定決議多數也是程序性、法定性必須要作的決定決議。而如何在監督、議事、討論決定重大事項上積極主動作為，為解決本行政區一個時期的突出矛盾和問題，列入相應議程的內容較少，作出相應決定決議也相對較少。特別是如何通過會議法定性、程序性強的特點，進行詢問、質詢等剛性監督，更是罕見，以致影響了會議作用的發揮和會議的實效性。

三是會議主持尚需進一步規范。84次會議，盡管有63次會議由主任主持，21次會議由副主任主持，但每次會議的第一次全體會議，應由主任主持，會議如果安排了第二次、第三次全體會議可由主任委托副主任主持。

三、對策與建議

1.充分認識會議的性質、地位和作用。地方人大是地方國家權力機關，人大及其常委會是人民行使當家作主、行使管理國家權力的重要組織形式。人大及其常委會行使職權的基本方式是舉行會議。會議主要有三個獨有的特點。一是人大及其常委會會議是權力機關依法召開的會議，是行使權力的主要形式。憲法和地方組織法規定了地方人大及其常委會擁有十多項職權，這些職權必須通過會議來行使，這是其他會議所沒有的。二是人大及其常委會會議是按照法律規定舉行，并且必須按法定的程序進行。這些法定程序也是其他會議所沒有的。三是人大及其常委會會議上通過的地方性法規、作出的決定決議、通過的干部任免事項等，都具有法律效力，政府、監委、“兩院”必須依照實施，這也是人大會議獨有的特點。開好常委會會議，首先應從這三個特點上充分認識會議的性質、地位和作用，從而增強依法、依規、依照程序開好會議的主觀能動性。

2.合理合法確定好會議議程。既要確定必要、必經、程序性的會議議程，在此基礎上更應該從會議的特點和性質出發，合理確定具有主動監督議事、主動討論決定一個時期重點事項的議程，避免在常委會組成人員、機關工作人員中和社會上造成人大會議只是履行法律程序的形式和手續而已的不良影響，切實提高和增強會議實效。

3.依法合理安排會議次數和會期。嚴格按照地方組織法的規定和中央有關文件要求，根據實際需要和會議內容，合理安排會次會期，堅決避免因會期安排過短，造成對列入會議議程的事項“不議”“淺議”“空議”“泛泛而議”或“議而不決”“議而無果”現象的發生。

4.切實貫徹民主集中制原則，著力提高會議質量和效果。要在中央有關文件要求的“健全議事規則，創新議事形式，完善審議程序，充分會議內容，集思廣益、凝聚共識”上做文章、下功夫，努力營造和形成民主、寬松、和諧的會議氛圍，切實解決常委會組成人員“不說白不說，說了也白說，說多了還討人嫌、惹人煩、得罪人”的潛隱心態和心理問題，錘煉法治的思維、法治的方式，養成民主的意識、民主的習慣和民主的方式。同時，會議審議各項報告、議案時，有關國家機關負責人應到會（包括分組會議）聽取意見、回答詢問，會后認真研究、積極采納常委會組成人員提出的意見建議并及時反饋，形成監督者和被監督者雙方的良性互動，從而調動和增強常委會組成人員參加會議的積極性、主動性。

5.進一步規范會議主持。地方組織法第四十五條規定“常務委員會會議由主任召集”。省人大常委會議事規則規定，“常務委員會會議由主任召集并主持，主任可以委托副主任召集并主持。”全國人大常委會會議工作程序規定，“常委會開幕和閉幕的全體會議，由委員長主持會議。其他各次全體會議由副委員長依次輪流主持。”按照法律規定和參照全國、省人大常委會議事規則，常委會會議的第一次全體會議一般應由主任主持，其他全體會議可由副主任依次輪流主持。

總之，不斷通過完善和規范人大常委會會議的召開，努力把中央有關文件精神全面落實在人大工作和建設的方方面面，逐步實現地方國家權力運行運作的規范化、程序化、制度化，為堅持和完善人民代表大會制度邁出堅實的步伐，作出不懈地努力。

（作者單位：甘肅省張掖市人大常委會代表人事工作委員會）