地方立法起草調研芻議

韓捷

立法調研是立法工作的基礎和重要組成部分，是了解實際情況、匯集民意的有效途徑。制定“接地氣、行得通、真管用”的法律法規，離不開扎實深入的調查研究。2015年修訂的立法法賦予所有設區的市地方立法權，對地方立法工作提出了新的任務要求，也使立法調研工作的重要性進一步凸顯。加強對立法調研工作的理論研究，分析存在的問題，提出解決對策，既是當前理論界面臨的重要課題，也是各地立法工作者迫切的現實需要。

正如毛澤東同志所言：“沒有調查就沒有發言權。”調查研究貫穿了立法工作從規劃計劃、起草到審議、修改的各個階段，其中，立法起草調研是實現法規從無到有的必經程序，是起草階段不可或缺的重要步驟，同時也是強化立法工作的必要前提和關鍵性環節。本文中，筆者將從地方人大工作的角度出發，談一談對立法起草調研的認知。鑒于當前制定地方性法規主要采取主管部門起草、政府提出法規案的模式開展，本文除特別說明外，內容主要針對該種模式展開探討。

一、立法起草調研的重要性

立法起草調研，即立法工作者在法規起草階段進行的調查研究，目的是了解實際情況，理清立法思路，明晰立法的目的、宗旨，解決如何立法，如何科學地在不同主體之間公平、合理地分配權利、義務等問題[1]。立法工作者通過收集相關資料，廣泛征求意見，能夠深入了解擬立法規所涉相關領域基本的背景情況、目前形勢、發展趨勢，為找出立法空白點、明確立法范疇提供事實依據。具體來看，立法起草調研的重要性主要表現在三個方面。

（一）立法起草調研是科學立法民主立法的重要保證

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調，要深入推進科學立法、民主立法，加強人大對立法工作的組織協調，健全立法起草、論證、協調、審議機制。健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。立法法第五條、第六條規定，立法應當從實際出發，體現人民的意志，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。這要求立法主體在準備起草法規時和起草過程中，深入基層、深入到利害關系群體中，兼聽各方意見，集中民意民智，為提高立法質量夯實基礎。一方面，通過召開座談會、論證會、聽證會和走訪等形式，能夠廣泛聽取群眾意見，使法規草案更能反映群眾的意愿，符合群眾的利益;另一方面，邀請專家學者參與調研，有助于立法工作者充分掌握信息，克服主觀主義和經驗主義傾向，使所立法規符合客觀實際。

（二）立法起草調研是依法立法的必然要求

黨的十九大報告明確提出，要推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治。依法立法的主要依據是憲法和立法法。過去，一些地方和部門在起草階段的調研工作開展不夠，缺少對立法的可行性和風險評估，結果往往導致立法不科學、不合理，給國家利益、社會公共利益和公民個人、組織利益造成損害、損失。針對這種情況，立法法第三十六條第一款規定：“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。”第三十九條規定：“擬提請常務委員會會議審議通過的法律案，在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。”這些規定從國家層面建立了立法的可行性評價評估機制，為地方人大立法起草調研工作的開展提供了依據。

同時，從立法程序來看，立法法第二十六條第二款規定：“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會，可以向常務委員會提出法律案，由委員長會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交有關的專門委員會審議、提出報告，再決定列入常務委員會會議議程。如果委員長會議認為法律案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。”第七十七條第一款規定：“地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序……參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。”各地人大據此制定的地方立法程序中也作出了相應的規定，如《天津市地方性法規制定條例》第十九條第二款規定：“市人民政府、市人民代表大會專門委員會，可以向常務委員會提出地方性法規案，由主任會議決定列入常務委員會會議議程，或者先交市人民代表大會有關專門委員會審議，提出意見，再決定列入常務委員會會議議程。如果主任會議認為地方性法規案有重大問題需要進一步研究，可以建議提案人修改完善后再向常務委員會提出。”由此可見，在實際工作中，存在著政府向人大常委會提出地方性法規案后，人大常委會認為法規案有重大問題需要研究，建議政府重新修改完善的情況，而要及時發現法規案存在的問題，非通過扎實深入的調查研究無法實現。

（三）立法起草調研是立法實踐的現實需要

地方性法規草案的起草，是地方立法的重要基礎性環節。法規草案的質量高低，直接關系地方性法規的最終質量和立法工作的進度，進而影響今后的執法和守法[2]。從各地實踐來看，法規草案進入審議階段后進行的內容修改調整，除少數情況外，一般都是在既定框架下進行的。因此，為保證立法進程，提高法規草案質量，立法工作者必須在起草階段就未雨綢繆，對法規草案在審議、表決乃至實施過程中可能遇到的各類問題提前作出預判，及早采取有效措施加以解決。調查研究在這一過程中的作用，同樣是必不可少的。

二、立法起草調研應遵循的原則

（一）深入性。全國人大常委會副委員長王晨認為：“立法調研要貫徹群眾路線，深入實際、深入基層、深入群眾，廣泛聽取意見，不能浮在面上。”[3]從實踐情況看，地方立法主要規范調整社會現有問題、反映社會現實需求，是針對現實問題而進行的問題導向性立法（或稱為回應性立法）。而問題的來源就在于基層、在于群眾、在于實踐。同時，地方立法涉及范圍寬泛，調整事項復雜，往往會遇到各種矛盾[4]。彭真同志曾經說過，“立法就是要在矛盾的焦點上砍一刀”。要砍好這一刀，就必須在錯綜復雜的事務中認清、梳理存在的重點、難點問題，合理劃分權利義務，離開深入扎實的調查研究，這一切顯然都無法實現。當前，不同社會主體基于工作、生活環境等的諸多差異，對于立法的需求有所不同，對法規草案的意見也會存在較大差異[5]。因此，立法者在進行立法起草調研時，要深入基層、深入到調研對象中去，切實了解利益相關方的訴求，將立法所要解決的問題弄清摸透。只有這樣，才能把法規應當規范調整的事項充分體現到草案中。可以說，調研開展得深入與否，在很大程度上決定立法的質量，決定法規是否具有廣泛深厚的民意基礎[6]。

（二）全面性。起草調研的全面性主要包括三個方面，即調研參與的主體盡可能全面，調研的方式方法要多種多樣，調研的內容要盡量豐富。

1.調研主體的全面性。人力因素是一切有意識地分析和改造世界中最活躍和最關鍵的一個因素[7]，開展立法起草調研時，由于不同的調研主體立場不同，專業背景和思考問題的方式各異，盡可能實現調研主體的全面性，能夠更好地匯聚民意、集中民智，在較大程度上保證了解到的情況更加全面，思考問題的角度更加開闊，得出的結論更為準確。在人大自主起草法規草案模式下，可以在起草調研階段邀請常委會組成人員、人大代表、專家學者等參與其中，使其及早介入立法工作，提前了解相關情況，為隨后提出意見建議做好準備。在主管部門起草、政府提出法規案的模式下，人大相關專門委員會、常委會相關工作機構則可以本著提前介入的原則，參與到起草調研中去，就調研參與主體提出建議，供起草部門參考。

為進一步提高法規草案質量，目前，一些地方正在探索開展多元化的法規起草機制，如組織有關方面聯合起草法規草案，探索委托高等院校、科研機構、社會組織等第三方起草法規草案等。以天津為例，有的法規項目在起草之初，由市人大常委會領導同志牽頭成立聯合起草組，常委會工作機構、政府主管部門、人大代表、專家學者以及不同利益群體代表共同參與。這種模式下開展的起草調研，可以最大限度地實現調研參與主體的全面性，充分發揮其作用，實現部門間的有效協調，更加廣泛地聽取各方面的意見和建議。

2.調研方式方法的全面性。方式方法的選擇關系到調研的廣度和深度[8]，立法調研應當創新并靈活運用不同形式，實現方式方法的多樣化。目前，實踐中比較常規的調研方式，主要有實地考察、召開座談會論證會、進行問卷調查等。除了這些屬于“明查”的方式外，工作中也可以考慮采用一些“暗訪”的方式，比如在制定旅游法時，全國人大常委會法工委的部分同志扮成游客前往相關景區，對旅游市場存在的問題進行摸底，取得了較好效果。當然，并非每一部法規都要全部使用這些方式，實踐中，立法工作者應當針對具體項目的不同特點，選擇合適的方式方法靈活運用。

3.調研內容的全面性。調查研究包括調查和研究兩個相互聯系的環節。在調查方面，立法工作者要收集整理各類基礎性資料、相關法律法規類資料、擬立法規所涉領域的典型案例事例及相關統計資料等，在此基礎上，圍繞立法擬規范調整的問題事項，廣泛征求各方面意見建議。在研究方面，要認真分析擬立法規所涉及的各類社會關系，明確立法范疇，弄清立法所要解決的主要問題及難點所在;同時，通過對上位法、外省市的法規規章等進行分析研究，找準立法的切入點，防止擬立法規與其他法律法規出現抵觸、矛盾或者變更、廢止其他法律法規內容的情況[9]，從而使擬立法規內容更加具體明確，更具有針對性和可操作性，與本地區經濟社會發展實際相適應。

（三）立足本地實際。我國幅員遼闊、人口眾多，各地經濟社會發展不均衡、不同步，同一領域、同一事業在不同省域間，甚至相同省域的不同市域間都有可能存在較大差異。地方立法必須立足本地實際，把握本地方社會關系現狀和發展走向，找準本行政區域內帶有普遍性、全局性、根本性的重難點問題，著力突出地方特色，創設符合本地實際的制度體系。立法起草調研同樣需要遵循這一原則，要避免盲目借鑒、套用外地經驗的情況。調研過程中在“調”的階段，可以去學習、考察外省市一些好的做法、經驗。但是在“研”的階段必須充分立足本地實際，要將重心放在致力于凸顯地方特色的制度體系創制、創新上，而不是簡單的拿來主義，直接套用外地模式。只有這樣，才能使起草調研真正起到其應有的作用。

三、當前立法起草調研中存在的問題

當前，地方性法規主要由政府相關主管部門起草，立法起草調研也大多采取“政府組織、人大參與”的模式進行。客觀來看，這種模式具有一定的優勢，主要表現為主管部門了解相關領域情況，熟悉有關業務，由其組織開展起草工作，有利于提高立法效率。但同時這種模式也存在明顯弊端，具體到立法起草調研中，主要表現為以下幾個方面。

（一）起草部門對人大提前介入的重視程度不夠

黨的十八屆四中全會提出，要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。但在實踐中，有的起草部門對于人大的職能作用仍然缺乏充分認識，對人大提前介入法規起草的重視程度不夠，在組織調研活動時甚至并未邀請人大參與，只是在擬寫具體條款或者遇到立法技術等方面的問題時，才想到要尋求人大的幫助。究其原因，是對人大在立法工作中的重要作用認識不足造成的。

（二）存在以部門意志影響法規起草的問題

為了強化部門利益，有的起草部門在選擇調研點位和調研對象時，往往從有利于自身的角度出發，選擇符合自身利益的目標對象進行調研。有的起草部門還會通過各種方式把部門意志傳遞給調研對象，間接授意調研對象將部門意志反饋給相關調研主體，進而引導立法者作出對部門有利的判斷，損害立法的公正。

（三）起草部門對立法起草調研在認識上存在偏差

一是對立法調研重視程度不夠。有的起草部門認為自己是行政主管部門，對有關行業、領域的情況非常了解，根本無需調研，只是把調研當作立法過程中一項不得不完成的“規定程序”，開展調研只是走過場、走形式，導致調研浮于表面、流于形式。二是對調研時機把握不夠準確。有的起草部門對于何時開展立法調研認識不夠清晰，存在先擬出法規草稿，之后再著手開展調研的情況。這容易導致所進行的調研在某種程度上是為已起草的法規草稿尋找合理的依據，是為論證草稿的合理性而進行的，進而在主觀上形成一種先入為主的、帶有傾向性色彩的認知，這樣的調研自然難以獲得客觀全面的結論。同時，由于對法規需要規范調整的內容沒有進行全面深入地調查研究，也使得初期的法規草稿質量不高，不能充分體現本地實際情況，無法較好地解決相關行業、領域中存在的問題，導致后續的修改難度增大，造成立法成本、資源的浪費。

（四）調研方式方法的針對性不強

不少地方在開展立法調研時，未能較好地區別不同調研對象、采取有針對性的調研方式方法開展調研活動。比如，有的地區在面向農村居民群體開展調研時，沒有考慮到這一群體中普遍存在的經濟條件有限、信息相對閉塞、交通不夠便利、文化程度偏低、對網絡等新型媒體不夠熟悉等現實制約因素，對其采取和城鎮居民完全相同的形式如召開聽證會、網絡征詢等進行調研，結果自然會損害調研的效果，也影響了農村居民群體對立法工作的參與程度[10]。類似的情形在針對一些特殊群體如寺院僧人、有宗教信仰的教民進行的調研中同樣有所表現，對此立法工作者應當予以高度重視，并加以改進完善，這樣才能保證調研的實際效果。

四、做好立法起草調研的對策建議

實踐證明，發揮人大在立法中的主導作用，有利于消除立法工作中的部門化傾向、爭權諉責現象，防止部門利益和地方保護主義法律化。從人大工作視角出發，正確認識和處理好以下幾方面事項，能夠有效提升起草調研的質量和效率。

（一）轉變起草部門工作理念

實踐中，部分起草部門之所以存在對人大提前介入、對立法起草調研重視不夠的情形，主要是由于其對人大之于立法、起草調研之于立法的重要作用認識不足造成的。對此，人大立法工作者應當增強主體意識，把握立法主導權，提前介入法規起草工作，完善溝通協調機制，引導專家學者和公民參與立法，形成以人大為主導的工作合力，制衡立法過程中的部門利益博弈。相較于與法規有利害關系的政府部門，人大的優勢在于能夠以更高的站位、更加開闊的視野審視法規起草工作，突破部門利益的局限。因此，人大立法工作者要善于從本行政區域整體層面進行思考，運用人大特有的法治思維和觀念，從制度體系架構方面入手，加強法規的頂層設計。要通過自身職能作用的發揮，來影響、推動起草部門轉變對人大提前介入法規起草的認知，提升其對起草調研工作的重視程度，促使其在立法工作理念上實現轉變，進而提高立法起草調研的質量和水平。

（二）探索新型調研方式

一是把調研對象的“點”與“面”結合起來。高質量的立法調研應當是全面性與深入性的統一。一方面，要盡可能全面地選取具有典型性、代表性的調研對象，通過召開座談會、論證會等常規調研方式，在更為廣泛的范圍內征求方方面面的意見。另一方面，則要使立法起草調研開展地更加深入，各地人大就此相繼探索開展了一系列創新舉措，蹲點調研便是其中的有效方式之一。這一方式針對的主要是具有較強專業性和程序性，且與群眾切身利益緊密相連的法規項目，主要做法是由人大常委會法制工作機構派員全程參與到法規起草部門的日常工作中去，圍繞法規所涉領域需要解決的困難問題、擬設計的制度體系等，進行有針對性的調研活動。調研時間一般一至兩周，也可視情況自行延長。這種調研方式可以使立法工作者對相關領域了解得更加全面、深入、準確，有利于排除部門利益、部門意志的干擾。

二是把個人調研與部門調研結合起來。在立法工作中，筆者曾在起草階段嘗試以自然人的身份開展個人調研，即以個人身份聯系調研對象，了解情況、聽取意見。盡管這一方式受到調研者身份、資金等因素的限制，難以成為起草調研的主要方式，但其優勢在于聽到的意見比較真實可靠，可以彌補部門調研中可能遇到的走過場、走形式、易受部門意志影響等不足。目前，一些人大代表在履職過程中以個人身份開展走訪調研，提出建議意見，收獲了較好的效果，人大立法工作者可以吸收借鑒他們的經驗，將其運用到立法起草調研中，并逐步探索將其制度化、規范化的方式方法，使其成為部門調研的重要補充。

三是把有組織的調研活動與日常化的調研活動結合起來。立法工作者既要積極參加日常工作中有關方面組織的各類調研活動，更要破除“起草調研只能在固定時間、固定場所開展”的狹隘理念，在工作時間之外，抓住每一個可以對擬立法規加深了解的機會，把對法規草案的研究與思考融入日常生活中，使調研活動時時進行、處處開展。

（三）準確把握調研時機

要正確認知調研和起草的關系，明確調研是起草的基礎和前提，起草工作需要根據調研的結果來開展。要隨著調研的逐步推進，明確法意、設計結構、擬出法條，即先調研后起草，之后再根據起草中遇到的問題和需要，進一步開展深層次調研。通過“調研—起草—調研—修改”這樣一個循序漸進的過程，實現法規草案的逐步成型完善。對于當前部分起草部門混淆調研與起草關系的情況，人大在提前介入法規起草時，應當充分發揮自身的立法專業優勢，對起草部門提出專業化、合理化建議，引導起草部門處理好調研與起草的關系，真正發揮出調研之于地方立法的重要作用。

（四）根據實際選擇調研方式

在開展立法起草調研時，應當堅持具體問題具體分析原則，根據不同的調研對象群體，選取不同的方式。立法工作者要努力掌握多樣化的調研方法，“既要注重應用文獻調查、典型調查、實地考察、口頭訪問、座談討論、明察暗訪等在歷史上曾發揮重要作用的傳統方法，又要大量應用普查、抽樣調查、問卷調查、網絡調查、民意測驗等更加客觀、更加精確化的定量研究方法;既要注重新聞發布、立法聽證、公民旁聽、意見征詢、民主協商、備案、匯報等法律專業性方法的運用，也要注重系統研究、跨學科研究等綜合方法的運用”[11]。在堅持創新的前提下，要充分考慮特殊群體的現實境況和需求，采取有針對性的調研方式。比如，對城鎮居民，可多采用網絡征詢這一新型調研形式;對農村居民特別是中老年農村居民，則應更多依賴傳統的座談走訪等手段，深入田間地頭聽取意見，以保證意見征集的廣泛全面。

注釋：

[1]饒世權：《論公眾參與視野中的地方立法調研》，載《西北大學學報》2011年第6期，第131頁。

[2][4]陳洪江主編：《地方立法簡本》，天津人民出版社2007年版，第105、59頁。

[3]參見《為實現中國夢提供堅實的法制保障》，載《法制日報》2013年11月29日。

[5][6]袁峻：《集中民智 反映民意——談談立法調研》，載《人民之聲》2012年第11期。

[7]朱力宇主編：《地方立法的民主化與科學化問題研究》，中國人民大學出版社2011年版，第167頁。

[8][11]孟令國：《立法權下放與地方立法調研》，載《黨政論壇》2015年第7期，第34頁。

[9]周旺生：《立法學教程》，北京大學出版社2006年版，第485頁。

[10]湖北地方立法研究中心課題組：《農民參與地方立法現狀的個案調研》，載《江漢論壇》2006年第1期，第137～138頁。

（作者系天津市人大立法研究所副所長）