對人大機關公文處理實踐中幾個問題的思考

謝家森

地方人大機關設立四十年來，人大機關公文逐漸規范，特別是2000年全國人大常委會辦公廳印發了《人大機關公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》），人大機關公文處理更加科學統一，較好地為人大及其常委會依法履職和人大工作正常開展提供了服務。但隨著人大事業的不斷發展和黨政機關公文處理的更加完善，特別是2012年7月《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）實施后，地方人大機關的公文處理也面臨一些新情況新問題，需要在實踐中進一步探索、規范。

一、關于兩種特有的文種

與《條例》相比，“法、條例、規則、實施辦法”和“建議、批評和意見”是《辦法》規定的人大機關特有的文種。但在實際運用中卻與相關規定有一定的沖突。

關于“法、條例、規則、實施辦法”。法、條例、規則、實施辦法等公文的制作，立法法進行了規范，有立法權的地方人大對制定和批準“條例”也專門作出了規定。這些特殊的規定與《辦法》中公文辦理程序并不完全一致。同時，這種文種獨立性不強，在公布時必須與“命令”“公告”等組合使用才能生效。

關于“建議、批評和意見”。機關公文形成的主體必須是機關法人，機關公文必須符合國家標準格式。人大代表不具備機關法人資格，不能代表人大機關法人。正因為如此，《條例》也沒有把憲法賦予公民在履行批評和建議權利時所形成的書面材料視作公文。同時，機關公文格式的國家標準規定，公文必須由發文機關標識（發文版頭）、公文生效標識（印章）、版記等區別于其他類型文書的特定標志組成。人大代表提出的建議、批評和意見所形成的書面材料，不符合上述規范。

由此可見，“法、條例、規則、實施辦法”和“建議、批評和意見”并不適合按公文處理，可以配合其他文種使用運行，并不會降低它的法定效力。

二、關于行文原則和行文關系

關于行文原則。（1）人大常委會黨組和人大常委會機關黨組不宜向下行文，根據《黨章》《黨組工作條例》的規定，黨組是領導機構，討論決定本單位的重大事項，黨組不是一級黨委，它只對上級黨委負責，和下一級人大及其常委會，以及同級人大機關各部門，沒有隸屬關系。《辦法》規定，人大機關各部門可以相互行文，也可以向下一級人大機關行文，所以黨組的決策和要求可以通過人大機關有關部門發文來實現。（2）人大的專門委員會是人民代表大會的機構，在人代會閉會期間接受人大常委會的領導，不是獨立的工作機構，因此不宜直接向黨委報告工作，也不能單獨對外發文。（3）文件應有主送部門。請示性或要求對方辦理答復的文件，主送部門應該明確，以便受文單位及時處理。除了主送部門，對其他有關部門可以作為抄送關系行文。抄送部門同樣不應過多，因為抄送部門一般不負責處理，只需了解情況和協助貫徹執行，多了只會增加文書處理工作部門的負擔。同時還要注意，向上級機關的請示，不要同時抄送下級機關;向下發的重要文件，可以抄送直接上級機關。（4）聯合行文應當確有必要，聯合單位不宜過多，要協商一致方能行文。

關于行文關系。上行文。人大機關的上行文，主要是請示問題、匯報工作。請示問題，應當一事一文，不得在非請示公文中夾帶請示事項，不得越級請示或者多頭請示。因特殊情況必須越級請示時，應當抄送被越過的上級機關。向領導請示問題的公文，應當送辦公廳（室）文秘部門按規定程序辦理，不應直接送領導本人。平行文。向相互間沒有隸屬關系的機關、部門之間的行文就是平行文。人大機關同本級的黨政軍機關、團體、工礦企業、事業單位，不論行政區域是否隸屬，相互間如果有問題要解決，都可以直接行文。只是相互間一般不能發指令性文件，也不能互相請示、匯報、報告，雙方應是一種平等身份。平行文應當是協商關系。下行文。一般有三種情形：逐級行文，行文只對直接的下一級;多級行文，同時直接發到所屬幾級組織的辦法，目的是免除層層轉發的環節，提高時效;直貫到底行文。高一級人大機關根據需要可以把文件一下子發到最基層的組織或直達人大代表，需要全社會周知的某些文件還可以采取登報等形式，直接與廣大人民群眾見面。

三、關于實踐中的幾個問題

“函” “批復” “審議意見”等的處理。 “函”和“批復”均是法定公文名稱，不能出現在“機關代字”中。報告是上行告知類正式文種，而沒有“匯報材料”“情況匯報”“匯報”等文種。平時工作中使用的“計劃”“要點”“方案”等也不是法定文種，但這些事項是需要辦理的，可以通過印發“計劃”“要點”“方案”的“通知”等方式來交給受文單位處理。“審議意見”在人大機關出現頻率很高，非常重要，監督法從內容到形式都作了具體規定，目前大多是以常委會印發“通知”來處理，但如果以常委會文件交辦，“審議意見”作為人大機關的一個文種勢在必行，如果以辦公室文件交辦，則“審議意見”缺乏獨立性，效力也大打折扣。

繁瑣標題的處理。《××縣工商局轉發市工商局轉發國家工商局關于××××的通知的通知的通知》這樣的多重轉發類標題，冗長雜亂，令人生厭。標題應是正文的中心思想，語言簡潔精煉，對轉發性通知標題，可只保留公文發源處的一個文種即可。因此，可將整個標題改為《××縣工商局轉發國家工商局關于××××的通知》，把轉發中間層次即市工商局的情況寫進公文的開頭，如“近日，接市工商局轉發《國家工商局關于××××的通知》，現轉發給你們，望……”

文頭的準確稱謂。一般情況下，文頭的稱謂應是受文單位全稱或者規范性簡稱。有兩種情況需要注意，在擬辦常委會會議通中，開頭僅稱“各位委員”是不正確的，完整的稱謂是 “常委會各組成人員”;在擬辦常委會會議主持詞時，可稱“主任、各位副主任、秘書長、各位委員”，如果是主任主持會議，可稱“各位副主任、秘書長、各位委員”。

附件的準確處置。把附件和正文分離的做法是不正確的。在正文下空1行，左空2字用3號仿宋體標注“附件”。有兩個以上附件時，應注明順序，順序號使用阿拉伯數字，數字后使用小圓點。“附件”放在成文日期之后“版記”之前，以保持公文正文與附件的完整一體性。

版記要規范。版記一般用4號仿宋體字，有時也可以用3號仿宋體字。正式文件不能在版記下標注校核人員、打印人員 ，因為公文是對公的，不能出現與文件正文無關的個人姓名。統一使用抄送，不要用“報”“抄報”“送”等，抄送機關之間一般用“，”隔開，而不是“、”。在最后一個抄送機關后要標句號。

下行文要恰當。上一級人大常委會的工作委員會直接給下一級人大常委會下文，這是不妥的。因為各級人大專門委員會和人大常委會的工作委員會，都只是負責人大某一方面的工作，并不代表人大或者人大常委會。《條例》明確規定，黨委、政府各部門不得向下一級黨委、政府發布指令性公文或提出指令性要求，如需行文，應報請本級黨委、政府批轉或由辦公廳（室）轉發。人大機關處理公文時，可以參照《條例》規定，向下一級人大常委會直接行文的只能是上一級人大常委會本身或其辦事機構，其他機構如需向下行文，應由常委會批轉或由辦公室轉發。

（作者單位：四川省巴中市人大常委會辦公室）