高校科研經費管理制度實施中的問題及對策研究

宋旭璞 顧全

摘要：近幾年高校科研經費快速增長，但專家學者在科研領域的違法不端行為卻屢屢出現，分析其背后的原因尤為重要。本文通過對48所研究生院教師的問卷調查，了解教師們對當前科研經費使用與管理制度的意見和建議，由此分析制度中存在的局限性。結合國外經驗，從完善經費預算管理、提高勞務費比例、改進間接成本提取方式、及時下撥項目經費、加強科研成果評價幾個方面提出解決對策。

關鍵詞：高等學校;經費管理;問題;對策;問卷調查

高校作為培養高級專門人才的知識智力密集型組織，是我國開展科學研究的一支重要力量。近年來隨著高等教育事業的蓬勃發展，高等學校籌集的科研經費和承擔的科研項目都呈現出大幅增長的趨勢。“十二五”時期，高校科研項目顯著增加，高校基礎研究經費占全國基礎研究經費的比重高達55%，其中承擔了67%的國家重大科學研究計劃，年度科研經費也超千億元。2016年，全國投入研究與試驗發展（R&D）經費達156767億元，其中高等學校經費支出為10722億元，增長約74%，占全國經費總量的144%。[1]隨著大學各種類型科研經費的快速增長及科研項目增多，大學科研工作取得了顯著成績，然而通過初步調研發現，大學在科研經費的管理方面仍有很多不足，教師滿意度不高。尤其是近些年來一些專家學者因為貪污、挪用科研經費而受到處分的案例很多，科研崗位甚至都成為風險較高的崗位。科研領域的諸多不端、違法行為何以屢禁不止？深入解析其背后的原因，找出科研經費管理的問題，對于提高經費管理的使用效率、凈化學術生態具有十分重要的指導意義。現有研究對高校科研經費管理問題的分析，主要涵括預算制度、管理費比例、間接成本政策、勞務費支出這幾個方面。曲大成（2011），王永益（2013），付曄、楊軍（2014），劉麗娟（2016）認為我國經費預算缺乏科學性，在管理方面過于剛性，沒有充分考慮到科研活動的“不確定性”。[2][3][4][5]徐孝民（2009），鐘燦濤（2011）認為目前勞務報酬政策不太合理，科研人員的智力價值在經濟方面沒有被充分認可，從而導致一些學者為了彌補自己的勞務付出而做出違紀違規的行為。[6][7]王興杰（2013）發現我國高校教師收入普遍較低的情況，在一定程度上導致科研人員希望從科研活動中獲取相應薪酬的動機。[8]關于高校教師在科研活動中的勞務補償，龔旭（2013）認為最大的難點在于科研人員的人工成本很難準確核定，我國缺乏統一規范的定價機制。[9]黃永林、李茂峰（2013），萬麗華、龔培河（2014）指出目前間接成本政策不合理，科研經費中管理費比例過低，由高等學校承擔的科研項目其間接成本遠遠大于高校所提取的項目管理費，很多會轉嫁到教育事業經費上。[10][11]馮寶軍等（2012）注意到加強高校科研全成本核算中的間接成本核算十分重要，提出了高校科研經費基于多屬性分析的全成本計算模型。[12]除此之外，也有學者從經費下撥方式、績效問責機制、科研項目分配政策等多方面對科研經費的管理現狀進行論述。

以往的研究，較多基于學者個人經歷下的思考及學理分析，通過調查數據進行實證論述的較少。本文通過對研究生院高校教師開展問卷調查，了解教師們對目前我國實施的科研經費使用與管理制度的意見和建議，由此分析制度中存在的局限性。在此基礎上，結合國外科研資助和經費使用、管理制度的經驗，對現行制度提出改革和完善的對策與建議。

一、研究說明

本研究采用問卷調查法，就高校科研經費使用及具體管理制度的實施情況進行了問卷調查。調查以56所研究生院高校為總體，抽樣充分考慮各類學科問卷發放的比例，按照各學科研究生總數的占比設計抽樣數量。剔除未收到部分研究生院的問卷，共收集到48所研究生院的有效問卷，排除部分無效問卷后，有效問卷是3674份。在有效問卷中，樣本分布的基本情況如表1所示：東部和中西部學校的比例分別是544%、456%;在學科比例上，農醫工學占500%，社會科學（含教育、管理、經濟等）占370%，理學占76%，文史哲占54%;被調查者中不同職稱級別的占比上，正高級教師、副高級教師、中級教師、初級及以下教師的占比分別為293%、423%、247%、37%。

·高校科研·高校科研經費管理制度實施中的問題及對策研究

表1調查樣本基本情況

樣本類型

樣本數

百分比（%）

樣本類型

樣本數

百分比（%）

高校所在地區

高校類型

東部

2001

544

“985”

2313

630

中西部

1673

456

非“985”

1361

370

專業

教師職稱

文史哲

195

54

正高級

1073

293

社會科學

1353

370

副高級

1547

423

理學

277

76

中級

906

247

農醫工學

1828

500

初級及以下

135

37

問卷數據整理與分析采用SPSS170軟件。問卷的定序部分題項，檢測后Cronbachs Alpha系數是0828，說明其信度較高。

二、高校科研經費使用及治理制度實施情況分析

問卷中有關科研經費管理制度7級量表設計中，“1”表示“非常不契合”題項所述情況，“7”表示“非常契合”。為方便分析，將選“1”、“2”的比例相加表示總體較“不契合”題項所述情況，將選“6”、“7”的比例相加表示總體上較“契合”。在下文分析中，會做同樣的數據處理。該部分定序題項的調查數據統計如下表2所示。

表2科研經費治理政策開展情況調查數據統計

題項

N

標準差

均值

不契合

契合

預算中對經費使用限制過多

3425

174

502

98%

463%

經費分期撥款時間與研究進度不匹配

3376

162

470

93%

336%

經費報銷流程繁瑣

3396

168

522

78%

512%

實際經費科目很難做到與預算一致

3376

160

522

61%

493%

有必要對科研經費的使用效益進行評價

3370

154

478

78%

343%

橫向課題經費中勞務費比例過低

3326

157

508

62%

439%

橫向課題經費中管理費比例過高

3326

165

492

82%

406%

縱向課題經費中勞務費比例過低

3370

160

528

57%

508%

縱向課題經費中管理費比例過高

3369

167

476

98%

361%

注：“不契合”百分比=契合程度“1”、“2”百分比相加;“契合”百分比=契合程度“6”、“7”百分比相加。

根據上述調查，我們發現教師們針對現行科研經費管理制度實施情況提出的意見和相關建議，可歸結為如下幾點。

（一）預算編制及管理欠缺靈活性和可行性

經數據統計得知，463%的教師認為“預算中經費使用限制過多”，493%的教師認為“實際經費科目很難做到與預算一致”。很多教師在調查中反映科研預算編制限制太過嚴苛，剛性偏大。全額預算制管理的目的起初是為了經費的科學合理使用，避免浪費，但是一刀切的體制設計與不可預知和規劃的科研活動的邏輯準則是不契合的，在實際執行中科研活動存在很多“不確定”，開支很難做到與預算一致。[13]除此之外，還由兩大原因導致預算與現實的較大差異：首先，目前科研預算科目設置及經費比例要求本身存在不合理，沒有根據科研活動的實際需要進行設置，不同類型的科研項目之間缺乏必要的差異性;其次，科研預算通常是由項目組編制的，缺少科研經費管理機構和財務部門的專業指導，致使編制的預算常常不太科學，不能真實反映項目所需要的直接和間接成本。

（二）勞務費比例設置過低

目前，學者和教師的工資全額列支在教育事業費中，禁止具有工資性收入的課題組成員獲得相應的研究勞務費，其人力成本不能在科研項目成本中反映。調查中很多教師反映目前勞務費比例設計是不合理的，調查數據表明，439%的教師認為橫向課題經費中勞務費比例過低;508%的教師認為縱向課題中勞務費比例過低。例如，國家自然科學基金中的自由探索性如面上項目勞務費雖然由不斷提高勞務費比例變為新方案中的上不封頂，但一般情況下由于審核等因素的影響，項目多按照原先不超過資助額的15%執行，一些重點重大及專項等項目大多都按照不超過10%的標準貫徹。可喜的是國家及一些省部級課題已經在提高勞務費比例方面作出了重大調整和改善，但目前一些省市的招標規劃類課題問題還很突出，很多項目嚴格限制勞務費提取比例，甚至規定課題組人員不得發放勞務費。這不但會影響科研工作者的積極性，讓他們覺得自己的智力付出沒有得到相應的認可和回報;而且還會使得項目負責人很難招聘和留住合適優秀的研究人員如博士后等。教師普遍反映勞務費的指導比例需要合理提高，經費調劑使用的規定應進一步貫徹落實。

關于勞務費合理比例，50%左右的教師認為不論橫向課題還是縱向課題，勞務費的比例在10%到30%之間較為合理，而且更多的教師偏向選擇20%到30%之間;選擇30%到40%的教師比例亦接近20%，如圖1所示。

圖1勞務費合理比例調查情況

（三）管理費比例設置不合理

調查結果表明，406%的教師認為橫向課題的管理費比例過大;361%的教師認為縱向課題中管理費比例過高。關于管理費的合理比例，430%的教師認為，在橫向課題中學校提取3%到5%的管理費較為合理;在縱向課題中，385%的教師認為學校提取2%以下的管理費較為合理，406%的教師認為提取3%到5%之間比例合理。如下圖2所示。但是，如果基于學校整體持續發展的考慮，誠如很多學者反映的，目前的管理費比例過低。曲大成（2011），黃永林、李茂峰（2013）等指出高校提取的管理費往往少于學校為支持教師科研工作而產生的基礎設施損耗和綜合管理費用等間接成本，進而使得我國高等學校的科研和學術基礎設施長久處于負重過大的狀況中，無法有效更迭。[14][15]

圖2管理費合理比例調查情況

出現這種困境，是因為我國科研成本核算體系中沒有將直接成本與間接成本進行明確劃分，并通過一定的處理方法進行獨立核算。科研成本無法精準地進行核算，長期看來勢必會影響到項目經費的使用效率及學校的持續發展。

（四）經費下撥方式有待完善

調查中，336%的教師認同“經費分期撥款時間與研究進度不匹配”。雖然科技部、財政部早在2011年就曾下發《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》，希望能夠改善科研經費在預撥機制中存在的瓶頸，但事實上這些年研究經費下撥中的一些問題并沒有得到有效解決。黃永林、李茂峰（2013）等學者反映我國科研經費仍存在撥付滯后的現象，同時項目卻要在規定時間內完成，這導致項目真正開展的周期被嚴重縮壓。[16]學者尹卓曾說：“我們的科研經費都是實施年度管理，但如果經大人批準后學者可能要等到7、8月份才能拿到經費，也有到10月、11月才能拿到，而有的課題12月就要求結題。”因此，他提出：“我們的管理部門應該以服務為主，要適應學術發展規律，制度和政策要適應科研規律和需求。”[17]為了全面支持并服務科研人員項目的順利開展，相關部門需要嚴格按照合同進度下撥科研經費，保證經費的到位時間與項目進度保持一致。

此外，調查結果還顯示512%的教師基本認同高校經費報銷程序較為耗時費力。343%的教師認為有必要對科研經費的使用效益進行評價，中國科協于2004年公開出版的《全國科技工作者狀況調查報告》中也提到“從全國來說，經費用于項目和課題本身的比重僅在40%左右”。說明我國目前存在研究人員濫用科研經費的情況，經費使用效益評價和必要的績效問責機制顯得尤為重要。

三、完善高校科研經費管理的對策建議

（一）完善經費預算管理，增加編制靈活性

科學研究的不確定、復雜性與現有全額預算制度中的既定性與靜態性存在矛盾，這就導致經費預算計劃無法真正發揮其規范經費高效使用的作用，有時甚至會影響學術正常開展。學術活動具有動態性和未知性，應該改變靜態的管理模式和機制，建立柔性的學術預算制度，對不同類型科研活動的經費預算實施動態分類管理，給項目負責人一定的自主權。如德國最大基礎科研機構馬普學會，在1999年進行了經費分割管理改革，采用了經費包干制度。各研究所可以按照實際需要決定支出，10%以內的經費預算總額結余可轉入下一年度繼續使用，同時也可以提前使用 10%以內的下一年度預算總額經費。這一靈活自由的經費管理方法使科研活動回歸其應有的自主性。[18]

預算與實際支出不匹配的另外一項原因，則在于經費預算是由項目組成員負責編制的，而科研人員大多缺乏預算編制的財務知識，在缺乏相關專業指導的情況下，通常靠拍腦袋草草編制預算，可想而知這樣的預算并沒有太強的可操作性。因此，項目組成員在編制預算時需要得到相關財務預算編制方面的專業指導，高校科研、財務、審計部門可以提供幫助和指導。同時，科研人員需嚴肅認真對待編制工作，不可以一種草率或盡量爭取更多經費的心態去申報。

（二）適當增加勞務費比重，尊重學術人員智力付出

人是學術研究工作中最重要的因素，將學術工資納入直接成本支付，對合理劃分教學和科研的人工成本具有積極意義，有利于保障教學科研活動的資金收入和支出配比。從發達國家的經驗中可以發現，科研人員的研究工資列入直接成本已被逐步接受。美國大學關于政府資助的學術項目經費中，勞務等人員經費支出約占直接成本的2/3，包括研究人員全時工資和折算工資（按投入時間計算）以及全時投入課題管理員工的全時工資。對于高校內從事學術活動的全職老師，其從科研項目中列支工資的限制，主要集中在時間控制方面，從大學領取的薪資和學術項目中提取的人員經費不得超過其12個月的工資，不存在其他限制。[19]在英國科研課題經費中，科研人員成本一般占課題經費支出的50%左右。[20]

因此，我國應該適當提高課題經費中勞務費的占比，將一些人員經費作為學術活動的基本薪資和獎勵酬金的形式給予，數額可以限制在月工資的幾倍之內。還可借鑒美國“項目主管”管理模式，經費贊助機構和課題負責人根據研究內容、進度、復雜度及課題負責人的科研累積等來共同商議確定勞務費比重，由此充分尊重科研人員的勞動。

（三）建立全成本核算體系，完善間接成本提取方式

關于高校學術成本核算體系的構建和完善，可以借鑒英、美兩國實行的全成本核算體系，該體系對科研活動產生的直接成本和間接成本作了明確劃分，分別進行獨立核算。通過對間接成本的科學計提，不僅可以補償高校為支持科學研究而支付的設施與管理成本，保證高校持續擁有承擔科研項目的基礎條件;而且作為一種激勵機制，可調動高校承擔國家項目的積極性，為科技創新作出更大貢獻。

英、美兩國均制定了規范的科研間接成本計算方法。在美國，高校根據自己計算出的間接成本率與國家政府談判與商定;之后，當局確定大學的間接成本率并且維持的年限，該大學所有的國家項目都按這一比率來核定間接成本。美國高校接受的聯邦政府資助項目，間接成本與直接成本的比率在過去十年基本維持在50%以上，其中管理費約為26%左右。[21]在英國，高校學術項目成本核算使用完全經濟成本模型（ffiC），其中人均間接成本率是成本計算的重心。學術直接成本中的人員經費根據約當科研人員數和各類員工的工資標準計量。再次，將學術項目的基礎建筑設施占用經費和間接成本分別除以約當研究人員數，分別得到人均基礎建設設施成本率和人均間接成本率。[22]

（四）完善科研經費撥款方式，及時下撥課題經費

為了確保科研項目能夠按計劃順利開展，經費的下撥需要與科研活動的進展匹配一致，學術經費管理部門必須按照課題任務書的時間進度和流程及時下撥經費，使課題研究的開始日期與經費撥款到賬日期相一致，由此避免二者脫節。比如，歐盟第七框架計劃中要求單項預籌經費必須在撥款協議生效30天內撥付、且預籌經費可以達到總金額60%～80%。我國應改善當前的科研經費下撥方式，保證首批科研經費的及時下撥，適當增加首批經費的撥付比例。[23]

在調查中，關于科研經費的撥款方式及撥款比例安排，6858%的教師認為最合理的撥款方式是批準當年撥款較大比例，以后每年平均撥款。如下圖3所示。

圖3合理撥款方式調查情況

（五）強化經費監管和學術成果評價，簡化報銷流程

對學術和課題經費的申請、分派、使用和績效評估進行全過程的嚴格監管，是保證科研人員正確使用科研費用、提升經費利用效益的必要手段。一方面，需要在制度層面通過法律、法規對經費使用的合理途徑以及失范行為與相應的懲罰措施作出明確規定;另一方面，需要有專門的機構來對經費使用的各個過程和環節進行監管。根據《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》的指示，在科技管理方面我國政府職能將發生重大轉變，政府不直接管控具體項目，而是轉為宏觀統籌，具體依托專業機構來管理，由此經費的監管工作可以由獨立于政府部門的專業機構執行。

除此之外，科研成果評價體系需要完善以提高經費使用效率，同時強調成果的公開化，實施“優則獎，不合格則罰”的獎罰機制。在加強監管及成果評價的基礎上，經費管理應該嘗試從依賴“過程控制”，轉變為側重“結果評價”為主、兼顧“過程控制”;從過多過細的形式要件要求轉變為以人為本、重在實質要件、簡化形式要求。這樣可以簡化當前對經費使用的過多管控及繁瑣的報銷流程。

參考文獻：

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