從同質異體到同質同體：改革開放以來我國黨政關系治理變遷論略

胡慶亮 郭文亮

摘 要：黨政關系是國家治理現代化的核心問題?？茖W合理、和諧有序的黨政關系不僅關乎一個政黨的健康發展，而且影響到一個國家的長治久安。改革開放初期，中國共產黨大力倡導“黨政分開”，這主要是對歷史問題作出的回應。然而，這種同質異體取向的政治體制改革，在實踐中也帶來了諸多新問題。十八大以來，在深化黨和國家機構改革的過程中，“黨政分工”應運而生，這為解決現實問題提出了新的黨政關系模式，其背后彰顯了同質同體的價值選擇。從長遠來看，科學融合、合理分工的黨政關系具有更廣闊的發展空間，也是國家治理現代化的必然選擇。

關鍵詞：黨的領導;黨政關系;同質異體;同質同體;國家治理現代化

中圖分類號：D25文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2019）04-0004-05

基金項目：廣州哲學社會科學“十三五”規劃課題“十八大以來中國共產黨執政形象構建與傳播研究”（2017GZGJ51）。

作者簡介：胡慶亮（1978-），男，山東安丘人，佛山科學技術學院馬克思主義學院副教授，研究方向：政黨與國家治理現代化;郭文亮（1953-），男，湖南常德人，中山大學黨史黨建研究所所長，教授，博導，研究方向：中共黨史與黨的建設、馬克思主義中國化。自政黨政治產生以來，圍繞黨政權力分配與運行的理論創新和實踐探索一直沒有停止。然而，囿于文化傳統、歷史境遇、現實狀況等主客觀因素，中西方在黨政關系治理方面存在很大差異。事實上，黨政關系有廣義和狹義之分，前者通常泛指政黨與政治系統的關系，后者往往聚焦于執政黨與政府的關系。同樣，對中國而言，黨政關系也有著不同的解釋和理解。本文所說的黨政關系特指執政黨與政府的關系?；仡櫤褪崂砀母镩_放以來我國黨政關系的發展和變遷，對推進黨的建設和國家治理現代化都具有重大意義。

一、黨政關系：國家治理現代化的核心問題

在有關現代政治文明的討論中，黨政關系是一個不能回避的話題。從歷史上看，西方國家較早地確立了政黨政治，在黨政關系方面進行了深入探討。其中，最具代表性的當屬布隆代爾的研究。根據政黨和政府之間“相互獨立”或“相互依賴”的程度，他把政黨與政府間的關系分為“政策制定”“職務任命”“政治恩賜”三個不同層次[1]，為人們了解和理解資本主義國家（主要指歐洲）黨政關系提供了重要參考。此外，西方政黨的范疇比較寬泛，既包括政府中的政黨，也包括議會內外的政黨。就執政黨而言，黨政關系表現出更為明顯的復雜性：一方面，執政黨的階級屬性與政府的公共屬性之間存在矛盾;另一方面，政府中的政黨、議會中的政黨、議會外的政黨之間也存在矛盾。我國的黨政關系與西方不同，這種不同不僅體現為執政黨深深嵌入政府之中，更重要的是政府的施政理念、施政規則、施政機制、施政效率等都與執政黨息息相關。執政黨在為政府奠基的同時，也為其做了頂層設計和具體設置。正是從這個意義上說，黨政關系是國家治理現代化的核心問題，不僅直接關乎政治運作的效率與穩定性，而且決定了國家治理的質量與水平。西方如此，中國尤然，原因有三：

其一，政黨建政。近代以來，伴隨經濟社會的不斷進步，政黨政治在西方世界率先形成并得到不斷發展。其中，國家是基礎，為政黨的產生和政黨制度的形成提供了厚實的土壤，即“國先黨后”。這種情況在中國則表現不同，無論中華民國還是中華人民共和國，都是政黨領導政治革命的產物。這就使得國家在后續發展中，必然被打上深深的政黨烙印?？v觀新中國不同時期，黨史和國史之間并沒有一條涇渭分明的界限，它們實際上就是一部中國共產黨領導中國人民建設國家的歷史?？梢哉f，有什么樣的執政黨就有什么樣的國家，中國共產黨的現代化程度決定了國家治理現代化的程度。

其二，制度建構。新中國成立伊始，我國就確立起中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度。中國共產黨是執政黨，民主黨派是參政黨，這種明確而穩定的制度安排使得執政黨對國家的型塑不是一時一地而是長期和廣泛的。換句話說，制度的穩定性為執政黨提供了自由發揮的廣闊空間，而不會有輪流執政的顧慮。這決定了我國黨政關系在實踐中不可能出現大開大合的局面。事實也證明，在踐行“立黨為公、執政為民”的執政理念過程中，政府作為最大和最有效的施政平臺，自然成為執政黨延長的臂膀。

其三，執政實踐。“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導”[2]，這是以習近平同志為核心的黨中央關于中國共產黨歷史地位的兩個全新論斷。改革開放以來，我國發生了翻天覆地的變化。這種變化，是一個國家從封閉走向開放、從計劃走向市場、從人治走向法治、從管控走向治理、從求生存走向謀發展、從落后走向先進的過程，是中國共產黨不斷加強和改善自身建設，不斷調整黨政關系、優化權力配置的結果，充分證明了“辦好中國的事情關鍵在黨”的論斷。

二、同質異體：改革開放后我國黨政關系改革的實踐探索

新中國建立前，對中國共產黨來說，黨政關系并非其關注的要點。作為一個局部執政的黨，主要任務在于贏得革命勝利。因此，黨政關系到底如何設定，取決于形勢的整體變化和目標的實現程度。但是，正如制度的建構具有偶然性一樣，制度的施行也具有自己的特性——路徑依賴的慣性。這一點在建國前后體現得非常明顯。1942年9月，毛澤東在《關于統一抗日根據地黨的領導及其調整組織間關系的決定》中創造性地提出黨委一元化領導的設想。這種在抗戰最艱苦階段確立起來的領導模式，對整合力量、提高效率發揮了積極作用。革命成功后，隨著新生政權的不斷鞏固，黨的領導人對黨政權力的分配和分界的認識也有了轉變：黨組織不能從外部直接指揮政府，黨的領導須通過政府組織實施;黨不能直接向群眾發號施令，須通過黨在政府中的黨員貫徹執行。然而，由于種種原因，黨政軍一體模式不僅持續存在，而且一步步得到擴張。例如，1951年3月中共中央下發《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》規定，政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃均須事先請示黨中央，并經過中央討論和決定或批準以后方能執行。又如，1953年5月政務院發出的《關于中央人民政府所屬各財經部門的工作領導的通知》規定，各財經部門的工作分別由高崗、陳云等五人領導，且分設五個辦公室直接對黨中央負責，總理辦公室只在其中發揮協調作用。結果，黨直接指揮各項工作，政府原有的組織被分割、權力被削弱，逐漸成為一個空殼。及至后來，以黨代政、黨政不分成為一種普遍現象。

“文革”結束后，以鄧小平為核心的第二代中央領導集體在總結歷史經驗的基礎上對黨政關系做了深刻反思。在黨的十一屆三中全會上鄧小平指出，“加強黨的領導，變成了黨去包辦一切、干預一切;實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統一領導，變成了‘一切統一口徑?！盵3]在這種背景下，同質異體的“黨政分開”成為政治體制改革的目標取向。所謂同質異體，就是黨和政府在指導思想、根本立場、執政（施政）理念、政策走向等保持一致的基礎上，按部就班、各履其職、各行其是。1982年憲法明確規定，國務院是最高國家行政機關，實行總理負責制，這為黨政分開創造了必要的法律前提和制度支撐。1986年9月至11月鄧小平在關于政治體制改革的一系列講話中再次指出，“我們提出改革時，就包括政治體制改革”;“不搞政治體制改革，經濟體制改革難于貫徹。黨政要分開，這涉及政治體制改革”;“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位?！盵4]1987年“黨政分開”被寫入十三大報告：“近幾年來，我們在改善黨的領導方面做了不少工作，取得了一定成效，但是長期形成的黨政不分、以黨代政問題還沒有從根本上解決。這個問題不解決，黨的領導無法真正加強，其他改革措施也難以順利實施。因此，政治體制改革的關鍵首先是黨政分開?！盵5]然而，由于1990年前后國內外形勢發生了巨變，“黨政分開”也飽受爭議，成為當時政治思想爭論的焦點之一。許多人指責這實際上等于放棄黨對政府、人大、司法、國有企事業單位的領導權，結果必然是削弱和虛化黨的領導地位。

自此之后，黨政分開逐漸從官方主流話語中消失。然而，對黨政分開的討論在理論界并未停息，相關實踐也沒有因此而絕跡。但不幸的是，最終的結果正如當初批評者所言，可謂一語成讖。此后，政出多門、黨政矛盾頻發的現象日益突出。這其中，既有高層黨委和政府權力不清造成的分歧，也有諸如村主任和黨支部書記之間分工不明導致的糾葛。凡此種種，不僅影響了黨政部門的辦事效率，相互推諉、扯皮時有發生，導致執行力不足;而且降低了社會公眾的獲得感、幸福感、滿足感，最終損害的是黨的執政合法性基礎。一言以蔽之，同質異體的改革取向在實踐中帶來諸多新問題，最終在某種程度上導致了異體異質，新一輪改革勢在必行。

三、同質同體：新時代我國黨政關系治理的理論邏輯

從延安時期毛澤東與黃炎培著名的“窯中對”開始，破解歷史周期率一直是中國共產黨強烈的問題意識。這要求黨必須進行持續的理論創新，并打造長期執政的制度基礎，不斷推進國家治理現代化。有鑒于此，十八大以來，黨中央大刀闊斧地推進黨政關系治理，《深化黨和國家機構改革方案》即是最直接的成果。

作為唯一和長期的執政黨，中國共產黨具有強烈的歷史使命感。它不僅不斷為自身建設提出新舉措和新要求，而且為中國設計了新的宏偉藍圖。進入新時代，為適應新形勢、解決新問題，黨開展了一系列改革，如反腐倡廉、加強作風建設、健全黨內制度法規等，有力提升了黨的執政形象;但這只是執政黨功能的結構性表達。事實上，按先后順序，功能決定結構，結構實現功能;結構一旦設定，則結構決定功能，功能體現結構。從長遠來看，科學合理的體制結構才是制勝的關鍵。新一輪黨政關系治理正是基于這樣的邏輯——同質需要同體，同體才能更好地同質。這可稱之為“同質同體”的黨政關系，即黨政融合，協同聯動，同向發力。究其原因，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界上最大發展中國家的國際地位沒有變”，“我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰”[2]。而解決這些疑難，首要在于權力的組織分配和空間分布。這既是一個基礎性問題，也是一個結構性問題。從這個意義上說，“同體同質”正是執政黨對自身發展和國家治理做出的制度創新。

與此同時，正如王岐山所言，在中國歷史傳統中，“政府”歷來是廣義的，承擔著無限責任?！包h的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼里都是政府?！盵6]甚至毫不夸張地說，連村委會、居委會等基層群眾自治組織，也被大多數人認為是“公家”“政府”“公務員”“黨的人”。在這種政治認知大背景下，無論現實社會中經濟、政治、文化、社會、生態等宏觀領域存在的問題，還是日常生活里具體事務方面出現的狀況，最后的矛頭都將指向執政黨。換言之，黨政分開更多的是一種政治寓意的表達，黨政融合才是政治實踐的迫切需要。這樣做，至少有兩大好處：

第一，從實踐上回應集中力量改革攻堅的要求。但凡改革從來都不可能一帆風順，中國的改革亦不例外。當前，中國改革面臨三個亟需解決的問題：一是“塔西佗陷阱”;二是“中等收入陷阱”;三是“修昔底德陷阱”。為此，需要從“黨內治理”“國家治理”“全球治理”三個層面進行探索實踐。其中，“三大治理”構成了一個層次分明的環狀結構，最核心的無疑是黨內治理。“東西南北中，黨政軍民學，黨是領導一切的?！盵2]黨政同體的權力架構，最大限度地實現了權力的集中，為跳出“三大陷阱”提供了動機和能力。

第二，從理論上提供“四個自信”的重要支撐。自信是個體對自我的一種樂觀判斷和積極感受，是干實事、做事業的情感動力，源于主客觀兩方面的統一。中國特色社會主義道路、理論、制度、文化，將理想與現實統一起來、目標與過程統一起來、進取精神與科學態度統一起來，代表了中國社會發展的大趨勢，是被實踐檢驗和證明了的正確的道路、科學的理論、合理的制度、先進的文化。同質同體的政黨關系設定，從不同程度上體現了“四個自信”的內容，尤其對制度自信而言，更是一種內在激勵和外在保障。

四、未來取向：黨政關系的科學融合與合理分工

當前，學術界常用“黨政分開”和“黨政分工”來描述十八大前后黨政關系的不同。然而，當初的黨政分開實際上主張的是黨政異體，即保持適當的距離，是一種結構性的調整;而今天所說的黨政分工，只是一種功能劃分。盡管兩者緊密相關，卻并非同一個層次和次序的問題。黨政分工只是表象，黨政同體才是本質。另一方面，黨政同體的優越性固然突出，但面臨的挑戰也不容忽視：一是國外“普世價值”的沖擊?！捌帐纼r值”一詞本身并無不妥，代表了人類共同的道德理想和精神訴求。但在全球化的背景下，它卻成為某些國家販賣私貨、推行文化霸權的工具，實際上是想用一種價值觀一統天下。雖然其包藏禍心卻具有很強的誘惑性和煽動性，很容易使人入彀。當下，國內仍有不少人堅持以西方立場、視角和話語來觀察、分析和評價中國問題，其結論和結果都很難做到客觀公正。二是國內輿情的迷亂。進入新世紀以來，在自媒體的依托和助力下，各種社會思潮跌宕起伏，嚴重沖擊和影響著人們既有的價值觀。特別是對于被稱為互聯網時代原住民的青年一代來說，他們的思想觀念與上一代人有著顯著差異，多元化、多樣性特征十分突出。根據人民論壇問卷調查中心的統計，從2012年迄今影響最大的社會思潮主要有民族主義、民粹主義、歷史虛無主義、新自由主義、新左派以及上述的普世價值論等十余種。這些“主義”的背后，恰恰說明了當前社會思想的復雜性，無論對總體的政治認同還是對具體的制度認同來說，都弊大于利，必須加強防范和引導。三是實際操作中的困難。由于中國各地情況千差萬別，對改革的理解也各不相同，黨政同體作為對“黨政分開”的直接否定和“黨領導一切”的事實肯定，是否會被一些地方和基層黨委負責人用以加強個人權力，從而加重仍然存在的黨政不分、以黨代政等弊端，也考驗著執政黨的能力和智慧。事實上，黨政同質同體的改革，既是一種理論建構，也是一種實踐探索，需要不斷地調整和優化。為此，對黨政關系的未來取向需從兩個方面把握：

其一，科學融合。具體包括：理念融合，即秉承和遵循黨政分工不分家的原則，旨在加強黨的領導、降低行政成本、提高執政效率;規則融合，即在同一制度框架內采用相似或相同的運行機制和考評機制;機構融合，即人員和組織的排列組合以及與之相關的功能整合，這一點要具體問題具體分析。從現有改革看，融合不外乎幾種：黨委領導政府，黨（工）委書記兼任行政首長;黨委部門與行政部門并列，且承擔主要監督之責;黨政合署辦公，兩塊牌子一套班子;黨內法規被賦予法律效力，對黨員干部具有法定約束力;黨支部和黨員發揮積極作用，在政府中具有比其他組織和個人更強的影響力。但是，這種融合并非無可指摘，在改革過程中仍需回答幾個問題。首先，大融合還是小融合。如果僅僅是某個職務的黨政兼任或某個機構的黨政合署，那么這種融合并未跳出窠臼。其次，機構融合還是功能融合。前者側重形式，是一種物理意義上的排列;后者強調實效，是一種化學意義上的重組。真正的融合應該體現為兩者的統一。再次，融合的邊界在哪里。融合并不意味著所有基層部門都要有與所有上級一一對應的機構設置，而是根據實際需要確定融合的內容和形式。最后，關鍵要有融合的整體設計和具體規定，如融合的目的、思路、方法、機制、評價以及再融合的條件與啟動等等。

其二，合理分工。雖然我們的政府是廣義政府，但畢竟黨政功能有別，故客觀上始終有黨政之分，因而黨政分工必不可少。黨政分工有基本的遵循，即是否有利于加強和改善黨的領導，是否有利于提升政府的治理績效，這也是黨政關系調整的直接目的。需要注意的是，雖然黨政分工涉及的主體是黨政機構，但面對的卻是社會公眾。因此，是否有利于激發社會活力，提高社會的滿意度，也是一個重要參照。依照黨政同體的設計，對黨政分工的理解也應該是多樣的——既然黨政融合的程度和形式不同，那么黨政分工的程度和形式也不應該相同。根據知名學者鄭永年的觀點，黨政分工最核心的，從制度設計和實踐趨向來看，就是要處理好內部三權——決策、執行、監察之間的分工、協調和合作關系[7]。這實際上是一種基于功能的大分工，理論上已經確立起來，實踐中如何有效運轉仍處于試驗和探索階段。在功能大分工之下，基于結構不同的小分工則容易操作，尤其對于那些獨立且并列設置的黨政機構，目標清晰，權責明確，關鍵是如何按照程序和規范嚴格執行。

總之，無論如何，在廣義政府的概念下，同質同體的黨政關系改革為國家治理現代化提供了新的理論范式和實踐動力。未來要做的，就是在執政黨、政府和社會公眾三者的互動中把握好度，在領導—執政、實體—程序、權力—權利三對關系中，執中致和，行穩致遠。

參考文獻：

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[3] 鄧小平文選（第2卷）[M].人民出版社，1993∶142.

[4] 鄧小平文選（第3卷）[M].人民出版社，1993∶177.

[5] 趙紫陽在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告[EB/OL].中國共產黨歷次全國代表大會數據庫，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526369.html.

[6] 王岐山兩會上說的這三句話值得細思量[EB/OL].中國網，http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2017-03/07/content_40421382_3.htm.

[7] 鄭永年.十九大與“以黨領政”體制的形成[N].新加坡聯合早報，2017-10-03.

【責任編輯：黎 峰】