“全鏈條”監(jiān)督聚焦老年人權(quán)益保障

張楠

3月27日至28日舉行的市十五屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議，書面審議了關(guān)于《上海市人民政府辦公廳<關(guān)于請研究處理對<關(guān)于檢查本市貫徹實(shí)施<中華人民共和國老年人權(quán)益保障法><上海市老年人權(quán)益保障條例>和<上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例>情況的報(bào)告>的審議意見的函>的復(fù)函》的評價(jià)意見，標(biāo)志著市人大常委會(huì)關(guān)于檢查“一法兩條例”（《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《上海市老年人權(quán)益保障條例》《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例》）在本市實(shí)施情況的監(jiān)督工作完成了最后一環(huán)。

自去年7月市人大常委會(huì)啟動(dòng)執(zhí)法檢查，9月聽取和審議報(bào)告，11月形成審議意見，到今年2月市政府辦公廳函復(fù)辦理落實(shí)情況，再到3月下旬市人大常委會(huì)書面審議評價(jià)意見，這項(xiàng)工作共歷時(shí)9個(gè)月，形成了“全鏈條”式的監(jiān)督工作流程，切實(shí)增強(qiáng)了市人大常委會(huì)監(jiān)督工作的系統(tǒng)性、針對性和有效性。

長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)：探索中持續(xù)完善

目前，我國已有5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，即養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育，作為一項(xiàng)新的社會(huì)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，長期護(hù)理保險(xiǎn)也被稱為“第六險(xiǎn)”。根據(jù)《上海市老年人權(quán)益保障條例》的有關(guān)要求，上海要完善老年護(hù)理籌資、評估、支付、服務(wù)、監(jiān)管等體系，探索建立符合本市實(shí)際的老年人長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，保障老年人的長期照料護(hù)理需求。2016年，上海被國家人社部納入全國15個(gè)長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)之一，2017年，市政府確定在徐匯、普陀和金山等3個(gè)區(qū)先行開展試點(diǎn)，2018年1月1日起，在全市各區(qū)全面推開試點(diǎn)。

在去年9月27日舉行的市十五屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組組長、市人大常委會(huì)副主任沙海林說：“全市長護(hù)險(xiǎn)的試點(diǎn)是平穩(wěn)有序的，初步的成效也是明顯的。”但作為新生事物，長護(hù)險(xiǎn)試點(diǎn)工作也不可避免地遇到了一些階段性問題，譬如繞不開的護(hù)理服務(wù)人員隊(duì)伍建設(shè)問題。

據(jù)了解，目前我國養(yǎng)老護(hù)理人員持證上崗的不到10%，絕大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員集中在40—50歲年齡段，學(xué)歷大多在初中以下，且多數(shù)來自農(nóng)村，服務(wù)粗放。有資料報(bào)告，全國只有10余所院校設(shè)有養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)，難以滿足市場需要。上海的相關(guān)部門在招錄使用、薪酬激勵(lì)等方面雖然出臺(tái)了不少政策，但總體而言，養(yǎng)老護(hù)理人員仍然存在著總量不足、年齡大、技能弱、流動(dòng)快等問題。長護(hù)險(xiǎn)制度推行之后，由于收入提高，居家護(hù)理人員有所增加，但與需求相比總量仍顯不足，同時(shí)，怎么留住養(yǎng)老護(hù)理人員又成了一個(gè)新的課題。今年的上海兩會(huì)也有代表和委員反映，長護(hù)險(xiǎn)服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，表現(xiàn)之一是偏高的“人護(hù)比”，最高的可達(dá)到1：10。也就是說，一位護(hù)理員一天服務(wù)的對象數(shù)量達(dá)到10個(gè)甚至更多。而在較早推出長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的日本，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對人護(hù)比有嚴(yán)格規(guī)定，一般不允許超過1：5。

對此，審議意見提出，要進(jìn)一步加強(qiáng)護(hù)理人員隊(duì)伍建設(shè)，努力打造一支數(shù)量和素質(zhì)更加符合要求的護(hù)理人員隊(duì)伍，更好地實(shí)現(xiàn)供需對接，不斷提高服務(wù)能力和水平。

根據(jù)市政府的復(fù)函，目前，全市從事長護(hù)險(xiǎn)服務(wù)的各類護(hù)理人員已有3萬余人。短期來看，市衛(wèi)生健康委和市民政局積極組織了相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)來提高護(hù)理服務(wù)人員的專業(yè)技能。據(jù)了解，2018年全年參加培訓(xùn)的養(yǎng)老護(hù)理從業(yè)人員近1.2萬名，包括養(yǎng)老護(hù)理員、養(yǎng)老護(hù)理員（醫(yī)療照護(hù)）、養(yǎng)老護(hù)理員（健康照護(hù)）。長遠(yuǎn)來看，針對養(yǎng)老護(hù)理隊(duì)伍中涉及的技能評價(jià)，相關(guān)部門還將制定統(tǒng)一的養(yǎng)老護(hù)理人員水平綜合評價(jià)體系，優(yōu)化養(yǎng)老護(hù)理人員隊(duì)伍，進(jìn)一步理順其職業(yè)晉升的通道。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合：平衡中不斷深化

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作是養(yǎng)老服務(wù)工作中呼聲最強(qiáng)烈、需求最迫切、社會(huì)關(guān)注度最高的問題之一。上海已進(jìn)入深度老齡化社會(huì)，由于一些“老年病”的常發(fā)、易發(fā)和突發(fā)性，患病、失能、半失能老人的治療和看護(hù)問題困擾著千家萬戶。而現(xiàn)狀卻是醫(yī)療機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)互相獨(dú)立、自成系統(tǒng)，養(yǎng)老院不方便就醫(yī)，醫(yī)院里又不能養(yǎng)老，老年人一旦患病就不得不經(jīng)常往返家庭、醫(yī)院和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間，既耽誤治療，也增加了家屬負(fù)擔(dān)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合則可以讓“親人喘口氣，醫(yī)院騰點(diǎn)地”。

目前，上海養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)在融合發(fā)展上還不夠平衡。有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者與醫(yī)療機(jī)構(gòu)距離較近，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展得比較好;而有些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然在形式上已經(jīng)與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心簽了約，但由于簽約形式松散，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)也缺乏合理的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制，醫(yī)療服務(wù)對養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際支撐作用并不明顯。審議意見要求，要切實(shí)提高醫(yī)養(yǎng)融合的發(fā)展水平。

近年來，上海已陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)本市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展的若干意見》等文件，并積極組織有關(guān)區(qū)參與國家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)。根據(jù)復(fù)函，相關(guān)部門多措并舉，成效明顯。如在支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)方面，積極引導(dǎo)和支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開設(shè)護(hù)理院、門診部、護(hù)理站和醫(yī)務(wù)室等醫(yī)療機(jī)構(gòu)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年年底，全市已有299家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的42%。在即將出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)本市社區(qū)健康服務(wù)的意見》以及市民政局正在牽頭起草的《本市深化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案（2019—2022年）》中，將進(jìn)一步明確“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的具體任務(wù)。下一步，有關(guān)部門還將按照全市醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作的整體框架，細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)舉措，充分發(fā)揮醫(yī)、養(yǎng)等資源效益，讓老年人直接受益。

老年人維權(quán)：專業(yè)中多些溫情

老年人權(quán)益保障有一個(gè)不可忽視的問題就是老年人維權(quán)。2016年以來，全市法院涉及老年人的民事訴訟案件一直保持在高位，每年約8萬件左右。在最近熱播的電視劇《都挺好》中，年近七旬的蘇父一輩子省吃儉用，也被來路不明的理財(cái)公司騙走六萬塊錢，追討無路，維權(quán)困難，幾欲自殺。

對此，審議意見指出，要建立健全老年維權(quán)工作網(wǎng)絡(luò)，拓寬老年人維權(quán)渠道，避免老年人訟累，切實(shí)維護(hù)老年人的合法權(quán)益。市政府在復(fù)函中指出，在維權(quán)訴訟審判上，為更好地審理涉老案件，上海各基層法院已在探索中形成了各具特色的工作機(jī)制。如，長寧法院對確有需要的老年當(dāng)事人，堅(jiān)決做到“兩個(gè)上門” “三個(gè)優(yōu)先” “四個(gè)送到”，即上門調(diào)查、上門開庭;優(yōu)先接待，優(yōu)先審查立案，優(yōu)先協(xié)調(diào)執(zhí)行;送出門、送過馬路、送上車、送到家。再如，市一中院民一庭堅(jiān)持做到“五個(gè)一些”，即對老年當(dāng)事人態(tài)度更平和一些，釋明更充分一些，傾聽更耐心一些，說理更透徹一些，法律文書更明了一些，努力讓老年人在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。