《政府工作報告》：直擊痛點和難點

賀斌 王全寶 霍思伊

“減稅降費直擊當前市場主體的痛點和難點，是既公平又有效率的政策。全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元。”3月5日上午，國務院總理李克強在人民大會堂說出2019年減稅降費總規(guī)模預期時，全場響起了熱烈的掌聲。

“務實”是今年《政府工作報告》的一大特點。在減稅降費、激發(fā)市場主體活力、加快重點領域改革等方面，都提出了具體的措施和量化的指標。

“實際上，《政府工作報告》對社會上反映的一些問題，是不回避的。”《政府工作報告》起草組成員、國研室信息司副司長馬志剛說。

“我相信群眾感受是貼切的，真實的。政府的努力也是真心的。”《政府工作報告》起草組成員、國研室宏觀司司長肖炎舜也表達了相同的感受，“如果制定一個政策，老百姓沒有感受到的話，是不會寫進《政府工作報告》的。”

而在此次《政府工作報告》中，對于政策的效果也作出了明確的規(guī)定，“讓老百姓有獲得感”“切實讓企業(yè)感受到”等提法多次出現(xiàn)在報告中。

GDP增長目標：6%～6.5%

在今年的《政府工作報告》中，GDP增長的預期目標被設定在6%～6.5%區(qū)間內，這也是自2016年以來，第二次將GDP增長目標設定為區(qū)間形式。

對此，全國政協(xié)委員、國家行政學院經濟學部主任張占斌認為，選擇區(qū)間性的預期目標或有三層含義，一是中央對整個經濟發(fā)展面臨的復雜局勢或是風險挑戰(zhàn)，已經有了更多的心理準備，即使經濟增長出現(xiàn)下行，也留出了余地。

二是留出一個區(qū)間，有助于更好地在實際工作中追求經濟增長的質量，不再要求將經濟增長推得過高，而是有利于調整經濟結構，更好地來推進供給側結構性改革，為長遠的經濟健康發(fā)展打下好的基礎。

三是明確了經濟增長的容忍度，即使到了6%，按照測算，到2020年，也能完成全面建成小康社會，國民經濟翻番的奮斗目標。

“從這個意義上講，留出一個區(qū)間，充分體現(xiàn)出政府更加務實的態(tài)度，和對風險的預判，更加體現(xiàn)了政府的戰(zhàn)略定力。”張占斌向《中國新聞周刊》表示。

但從字面意義理解，區(qū)間形式也就意味著確定了全年GDP增長的上限和下限。在2018年，全年GDP增長目標超過預期的6.5%，達到了6.6%。

對此，北京大學光華管理學院教授陳玉宇認為，這種區(qū)間性的目標設定，其實是中國宏觀調控政策越來越完善的結果——在不斷的改進中，越來越擺脫計劃經濟時代給經濟發(fā)展定目標的思維，基于客觀的、經濟發(fā)展的規(guī)律力量和可能發(fā)生的事件，再加上政策能動性，給出一個估計的區(qū)間，而非指令性的計劃目標。

民營企業(yè)在解決廣泛就業(yè)、活躍市場等多個民生方面，都起到重大的作用。

“中央政府將全年經濟增長的目標定在6%～6.5%這樣的一個區(qū)間，正是這樣一個思路轉變的體現(xiàn)，是一個較為客觀的預測。”陳玉宇告訴《中國新聞周刊》，北大光華的研究團隊曾做過預測，今年的GDP增長目標大概在6.2%～6.3%，“大家認為，今年上半年隨著各種政策措施的出臺，經濟會基本上到達底部企穩(wěn)，下半年甚至會有一定的反彈。”

在陳玉宇看來，雖然形勢的發(fā)展仍帶有一些不確定性，也不一定能精準預測到政策所發(fā)揮的效力，但綜合各種客觀因素，全年達到6.5%的經濟增長也不是不可能，而采取了足夠的防范性措施，并積極推進改革，以應對當前經濟低迷的形勢，經濟增長低于6%的可能性也不大。

“這就是預測的一個合理性，并非只是一個簡單的預測，而是從中國經濟面對來自正反兩方面力量沖擊所做出的權衡，得出一個預判或者指導性的增長目標。而這樣一個區(qū)間，無論是上限還是下限，政策上都能夠接受，不需要對現(xiàn)有政策做出巨大調整。” 陳玉宇說。

近2萬億元！減稅降費力度空前

在這一經濟發(fā)展目標之下，2019年繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。而在今年的《政府工作報告》中，積極的財政政策要“加力提效”，相應的，赤字率擬為2.8%，比去年2.6%的預算提高了0.2個百分點。財政赤字2.76萬億元，而在去年，這一數(shù)字為2.38萬億元。

在《政府工作報告》中，對此作出了解釋，適度提高赤字率，綜合考慮了財政收支、專項債券發(fā)行等因素，也考慮為應對今后可能出現(xiàn)的風險留出政策空間。按照預算，今年財政支出超過23萬億元，增長6.5%，中央對地方均衡性轉移支付增長10.9%。“改革完善縣級基本財力保障機制，緩解困難地區(qū)財政運轉壓力，決不讓基本民生保障出問題。”

“提高赤字率的目的，是讓政府手里的錢再多一點，能應對將來經濟發(fā)展需要和風險。”張占斌表示，如果赤字率高一點，中央財政可調控的能力也會更大，改善民生和應對風險的能力也就更強。

“積極的財政政策，一方面表現(xiàn)為總量上的財政政策，比如今年制定的赤字率多了0.2個百分點，這就是說政府的開支力度在擴大，如果在一個健康范圍內，那么對于擴大社會總需求，激發(fā)市場活力是有幫助的。”陳玉宇同時指出，面對中國的特殊問題，財政政策還要同時兼顧短期的經濟低迷問題和長期的結構問題，也正因為如此，在他看來，今年的《政府工作報告》里邊提出的近2萬億元規(guī)模，“是一個非常大膽的減稅計劃”。

“2萬億元，大概占到了中國稅收總量的10%，這是非常大的一個計劃，我認為這是《政府工作報告》和我們今年的經濟政策當中，最大膽，最合理，最具亮點，也將最受企業(yè)和民眾歡迎的政策。”陳玉宇說。

按照《政府工作報告》提出的目標，今年的減稅政策將是普惠性減稅與結構性減稅并舉，重點降低制造業(yè)和小微企業(yè)稅收負擔。與以往的“點到為止”不同，這次提出了具體的量化指標，即“深化增值稅改革，將制造業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行16%的稅率降至13%，將交通運輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%的稅率降至9%，確保主要行業(yè)稅負明顯降低”。

在3月5日中午，第十三屆全國人大二次會議開幕式后，工信部部長苗圩在部長通道上透露了制造業(yè)增值稅減稅的一個“小秘密”：在降低制造業(yè)增值稅稅率究竟是降一個點還是降兩個點的問題上，原來意見都沒達成統(tǒng)一。

“有一部分同志認為應該降低一個點，因為降得太多對財政收入的增長影響太大;還有一部分同志認為應該多降一點。”苗圩笑著說，“但是大大出乎我的意料，最后既不是一個點，也不是兩個點。今天總理宣布了，制造業(yè)的增值稅稅率要從去年16%，再降低3個點，降到13%”。

這也是繼2016年在全國范圍內全面實行增值稅，及去年5月將基準稅率從17%降至16%之后，增值稅稅率的又一次下調。普華永道中國內地及香港間接稅服務主管合伙人李軍表示，增值稅是中國目前稅收收入占比最大的稅種，其稅率的下調將帶來大幅減稅。鑒于亞洲周邊各國間接稅稅率都相對較低，在世界經濟增長總體放緩，各國減稅政策紛紛出臺的大背景下，增值稅稅率降低將有效減輕市場主體的實際負擔，助力中國經濟進一步發(fā)展，也有利于提升中國營商環(huán)境在國際上的吸引力。

同時，針對此次提出繼續(xù)推進稅率三檔并兩檔、向稅制簡化的方向邁進的舉措，李軍向《中國新聞周刊》表示，簡并增值稅稅率是完善增值稅稅制、實現(xiàn)稅收中性最重要的一環(huán)。增值稅稅率檔次過多、稅制過于復雜，會影響市場對于資源配置發(fā)揮的基礎性作用，從而帶來效率損失。“增值稅稅率簡并符合增值稅稅收中性的基本原則，有利于進一步發(fā)揮市場資源配置作用。我們期盼增值稅稅率簡并政策盡快出臺，使增值稅稅制更為合理。”

除了減稅，對于企業(yè)普遍反映壓力較大的社保費，也進行了下調，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險單位繳費比例，各地可降至16%。同時，也明確否定了此前企業(yè)普遍擔憂的“秋后算賬”問題。“不得自行對歷史欠費進行集中清繳。”用李克強的話說，“今年務必使企業(yè)特別是小微企業(yè)社保繳費負擔有實質性下降。”

但在減稅降費的同時，如何維持財政收支的平衡，也是考驗政府智慧的難題。在社保降費的同時，還要加快推進養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，繼續(xù)提高企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑比例，劃轉部分國有資本充實社保基金。“我們既要減輕企業(yè)繳費負擔，又要保障職工社保待遇不變、養(yǎng)老金合理增長并按時足額發(fā)放，使社保基金可持續(xù)、企業(yè)與職工同受益。”李克強說。

而在全年減輕企業(yè)稅收和社保繳費負擔近2萬億元的目標下，各級政府也將迎來過緊日子、想方設法籌集資金的難關。而中央財政將以增加特定國有金融機構和央企上繳利潤的方式，增加財政收入，同時，壓縮一般性支出5%以上，“三公”經費再壓減3%左右，長期沉淀資金一律收回。

“這個政策是需要勇氣，也是需要有洞察力的。”陳玉宇認為，短期減稅，是為了應對短期的經濟低迷，這是很多人都能想到的一個理由，因為短期的經濟低迷，造成總需求不足，企業(yè)財務狀況不好。通過減稅，扭轉企業(yè)的財務狀況，提高老百姓的真實購買能力，促成市場的繁榮，有助于緩解經濟下行和企業(yè)經營的壓力。

“但這不是最主要的原因。”陳玉宇向《中國新聞周刊》表示，最主要的原因是1994年的分稅制改革已經走過25年，中國的經濟、產業(yè)結構乃至方方面面都發(fā)生了巨大的變化，25年來所形成的稅收體系，需要重新梳理，以適應政府的公共服務建設，促進經濟增長和發(fā)展。“這一輪的減稅，與其說是為了應對短期的經濟低迷，不如說是為激發(fā)未來更長一段時間的經濟增長活力，所做的一個結構性改革。”

陳玉宇進一步解釋道，多年來，中國形成的稅收體系有一個隱含的前提，就是稅收征管效率低下，為了滿足公共財政的需要，一些稅率就制定得偏高，而且在整個稅收體系中，部分稅收還有重疊。隨著最近五年大數(shù)據、人工智能、數(shù)字經濟的發(fā)展，企業(yè)的經營活動，個人的社會經營活動都有留痕，利用金稅工程和大數(shù)據手段，能夠較好地掌握企業(yè)的經營活動和個人的收入狀況等，稅收征管效率有了突飛猛進的發(fā)展，原來沒征上來的稅已得到嚴格征管。

但如果按照現(xiàn)行的稅收體系和稅法，加上嚴格的征管，即使是最健康的、財務狀況最良好的企業(yè)都吃不消。因此需要對25年來形成的稅制做重新甄別、梳理和調整。“2萬億元的減稅，我相信不是簡單的小恩小惠，而是對于某些最重要的稅種、稅率等做出重大調整。這些調整都是既有利于當前，也有利于長遠，使企業(yè)在一個稅負公平征管、各所有制一視同仁的環(huán)境下，進行良性的競爭，從而達到市場的優(yōu)勝劣汰。”陳玉宇說。

激發(fā)市場主體活力

就在《政府工作報告》發(fā)布的前一天，國務院總理李克強參加全國政協(xié)十三屆二次會議民建、工商聯(lián)界委員聯(lián)組會時，再次重申，“民營企業(yè)政策沒有變，也不可能變”。

在近2萬字的《政府工作報告》中，多次提到“激發(fā)市場（微觀）主體活力”，而無論財政政策，還是貨幣政策，都在向這一目標傾斜。在穩(wěn)健的貨幣政策執(zhí)行中，要求“既要把好貨幣供給總閘門，不搞‘大水漫灌，又要靈活運用多種貨幣政策工具，疏通貨幣政策傳導渠道，保持流動性合理充裕，有效緩解實體經濟特別是民營和小微企業(yè)融資難融資貴問題。”

在針對企業(yè)融資問題的具體政策中，提出“加大對中小銀行定向降準力度，釋放的資金全部用于民營和小微企業(yè)貸款，切實使中小微企業(yè)融資緊張狀況有明顯改善，綜合融資成本必須有明顯降低”。

按照李克強在3月4日聯(lián)組會上公布的數(shù)據，中國民營企業(yè)數(shù)量超過2700萬家，個體工商戶超過6500萬戶，“在全國1億多市場主體中，9000多萬都屬于民營經濟”。

陳玉宇認為，雖然在經濟規(guī)模上，無論是國有大企業(yè)，還是民營大企業(yè)，都占有非常重要的位置，但是從給市場帶來活力，廣泛地解決就業(yè)問題，為更多的人分享經濟增長的成果等民生的角度來看，這些不起眼的小微企業(yè)、民營企業(yè)才是國家最寶貴的財富。“小微企業(yè)、民營企業(yè)是讓一個國家經濟有活力的毛細血管，是最不可或缺的，但他們得到的關注度也是最少的，所以中央要加大對小微企業(yè)和民營企業(yè)支持力度。”

而營商環(huán)境則是體現(xiàn)政府和企業(yè)關系的一項重要指標，按照《政府工作報告》，“要深化‘放管服改革，推動降低制度性交易成本，下硬功夫打造好發(fā)展軟環(huán)境”。具體包括以減審批優(yōu)服務便利投資興業(yè)，以公正監(jiān)管促進公平競爭，以改革推動降低涉企收費。

張占斌認為，面對經濟下行壓力，必須調動民營企業(yè)的積極性，微觀主體既包括企業(yè)，也包括企業(yè)家，既包括國有企業(yè)、也包括民營企業(yè)和外資企業(yè)。與國企不同，要調動民營企業(yè)的積極性，就需要讓他們有好的預期，判斷投資會帶來收益，就是要打造一個好的營商環(huán)境，讓更多的企業(yè)獲得更公平的機會來參與市場競爭。

而在重點領域的改革中，報告中提出下大氣力優(yōu)化民營經濟發(fā)展環(huán)境。堅持“兩個毫不動搖”，鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展。“按照競爭中性原則，在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待。”

張占斌表示，“競爭中性原則”是最近幾年學術界一直在討論的問題，這次被寫到《政府工作報告》里，可以看出政府在推進公平的市場經濟，建立好的市場經濟體制上的決心。

而“構建親清新型政商關系”是中共中央總書記習近平最近幾年提出的，這次《政府工作報告》中再次強調要構建親清新型政商關系，就是既要“親”，但還要“清”。“過去政府企業(yè)很親，但是不清，很多事情在酒桌上就辦好了，行賄受賄的情況也屢見不鮮。前幾年提出要營造良好的營商環(huán)境，政企關系清廉了，一些民營企業(yè)家又反映說，現(xiàn)在清是清了，但是不親了。”張占斌說，“所以怎么能建立又親又清的政商關系，對我們來講也是一個新課題”。

陳玉宇認為，中國市場力量的壯大，國際競爭力的提高，要完成從中等收入國家向發(fā)達國家的跨越，在方方面面仍然需要企業(yè)和政府的親密合作，而一些地方政府原來跟企業(yè)糾纏不清，現(xiàn)在又做甩手掌柜，讓企業(yè)自生自滅，這也不太現(xiàn)實。

陳玉宇表示，中共十八大以來，中央各項改革文件都反復強調，要讓市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。“政府依然需要親密地與企業(yè)合作，來解決好中國經濟面臨的問題。同時還要注意要以更規(guī)范的工作關系，更合法的交流手段，維持這樣一個令人愉快的政商關系。”