《國家賠償何時走出“模糊地帶”》系列報道之四解剖“賠償”：國家賠償的標準應如何確立？

陳春龍

劉忠林，男，1968年生，吉林省東遼縣會民村人。1990年村民在耕地中發現一具女尸，劉忠林被指強奸殺人判處死緩。2016年1月，48歲的劉忠林刑滿釋放。2018年4月，吉林省高級人民法院再審宣判劉忠林無罪。2019年1月，吉林省遼源中級法院作出國家賠償決定，賠償劉忠林460萬元，其中精神損害賠償197萬余元，該兩項賠償數額均創下平反冤案的最高值。

460萬元國家賠償金是多是少？

2019年1月13日，中央電視臺《新聞周刊·本周新聞視點》中，白巖松就劉忠林國家賠償案中“460萬元賠償金”發問：“如果你生命最黃金的時光，有25年是在監獄里度過，而且，是不存在的罪名，最后被宣判無罪。那為這25年給予你的國家賠償多少錢是合適的？多少算多，而又多少算少？”

提出“460萬元國家賠償金是多是少”的問題，首先在于460萬元賠償金的確開創了我國有國家賠償以來的最高紀錄：

據不完全統計，最早給予國家賠償的佘祥林是47萬元，其后趙作海50萬元，張高平110萬元、徐輝157萬元、呼格吉勒圖205萬元、聶樹斌267萬元。盡管上述冤錯案件受害人的罪名、刑期、無罪理由、受害程度與損害情節各不相同，但到目前為止，劉忠林的460萬元賠償金是最高的。

>>判決書 東方IC供圖

既然劉忠林得到的460萬元賠償金是目前最高的，是不是“優待”了劉忠林呢？沒有。

第一，從羈押時間看，劉忠林被限制人身自由的羈押時間，是目前為止發現的受害人中最長的，9217天。

第二，從法律規定看，依據《中華人民共和國國家賠償法》第33條規定：“侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。”2017年的全國職工日平均工資284.74元。9217天×284.74元＝2624448.58元。

這260萬余元的“侵犯公民人身自由賠償金”，確實比佘祥林的25萬元、趙作海的50萬元及其他所有受害人的“侵犯公民人身自由賠償金”高，但又確實是準確依照國家賠償法規定計算出來的，不多不少。既無“優惠”，亦無“減扣”，依法應得。

至于劉忠林得到的197萬余元精神損害撫慰金，亦是依據國家賠償法第35條規定，結合劉忠林25年“生命最黃金時光”的具體情節和今天的時代背景等作出的。于法有據，合情合理。

第三，從時代發展看，今天劉忠林所處的時代同佘祥林、趙作海等所處的時代不可同日而語。經過改革開放的多年發展，中國的GDP總量已由當時的世界第7位躍升為世界第2位。國力大幅增強，人民生活水平顯著提高。與此同時，物價指數也迅速上漲。據國家統計局公布的數據推算，佘祥林時代1元錢能買得到的主要消費品，今天已要5.67元才能買得到。

所以，盡管劉忠林得到的460萬元賠償金是目前最高的，但并沒有“優待”劉忠林，完全是劉忠林合理合法應該得到的賠償數額。

白巖松在《新聞周刊·本周新聞視點》中說：“也許是因為與他同年，我對這25年有多么重要，太感慨了！1990年我22歲，開始參加工作。這之后的25年，正是我收獲事業爬坡、組織家庭、為人父的關鍵時期。但對于劉忠林來說，只能是在不斷申訴自己無罪中度過監獄時光。”雖然起跑點不同、彼此條件各異，但白巖松將自己成長的25年與劉忠林在獄中的25年作出對比，還是很能得到人們體諒和認同的。

那么，劉忠林得到的460萬元賠償金是否算少呢？460萬元賠得了劉忠林的實際損失嗎？同生命中最黃金的25年時光相比，賠償460萬元夠嗎？

“多和少”是一個永恒的哲學命題，隨著時空轉換爭論不息，很難有一個大家都能認可的統一答案。但在某一個具體時代，人們的是非標準、道德觀念和判斷依據，還是大致相同的，這個大致相同的標準就是社會的現行法律。

我們的法律是人民意志的體現，人民的意志又是各種各樣的。法律經立法機關充分聽取各種意見后，經過嚴格而慎重的立法程序制定出來，同道德、宗教等規范一起指引人們的行為。但同道德相比，法律只是人們最低的行為標準。法律不強求你作出高尚行為，但強制你不能作出違法犯罪行為。所以，法律又是人民中各種不同意見的最大公約數，是社會上任何種類人群的共同行為準繩。法律制定出來后具有權威性、穩定性，以國家強制力作后盾，無論是國家機關還是普通民眾都必須堅決執行。

所以，對劉忠林得到的460萬元賠償金是否算少的問題，只能依據國家賠償法的相關規定進行評判。從立法本意和我國現實狀況看，460萬元賠償金不能算少。它既符合有錯必糾、保障人權的基本精神，又符合我們今天有中國特色社會主義社會的實際情況。當然同任何事物一樣，法律也有一個修改完善的過程，既不能朝令夕改，也必須與時俱進。

197萬元精神損害撫慰金是高是低？

劉忠林得到的460萬元賠償金中，有197萬余元精神損害撫慰金。這個數額也創下了有國家賠償以來“精神損害撫慰金”的最高紀錄。“精神損害撫慰金”是如何產生的？劉忠林得到197萬余元精神損害撫慰金合理嗎？

社會生活表明，國家機關及其工作人員錯誤對公民拘傳、拘留、逮捕、判刑、羈押時，受害人受到的損害，不僅僅表現在肉體上，同時表現在精神上。人之所以不同于動物，在于他的頭腦、意識和精神。任何外力在作用于其肉體的同時，通過其神經、視覺、聽覺同時甚至預先作用于其精神，使其處于嚴重的恐懼、焦慮、羞辱、悲憤狀態以致精神失常者，屢屢可見。致人死亡后給其家屬、子女造成的精神痛苦，更是沉重深遠。因此，當侵權行為糾正以后，僅給受害人物質損害賠償、不給其精神損害賠償的做法是不公正的，甚至是不人道的。而且，對受害人的此種侵害，不是來自普通公民，不是來自受到道德譴責和法律制裁的違法犯罪分子，而是來自代表人民行使公權力的國家，來自以道德和法律的神圣名義給予的非法壓力。這種壓力對當事人的精神摧殘遠非其他痛苦可比。

國家機關及其工作人員的錯誤執法行為，不僅會對公民的人身自由權、健康權、生命權造成侵害，還會在一定范圍內對受害人的名譽和榮譽造成惡劣影響。這種影響首先會造成受害人沉重的精神負擔和心理壓力，妨礙其正常的工作、生活和社會交往，同時也會傳遞其父母、子女、配偶甚至親戚朋友，使之受到牽連和干擾。

這種負面影響之所以會產生，是因為法律的功能是多方面的。除了作為人們具體的行為尺度之外，還是人們進行道德評判的工具。凡是法律所禁止的，即是道德所不容的；凡是法律所懲罰的，必是道德所譴責的。對某一公民采取了某種法律措施，本身便意味著對該公民品行和人格的否定和譴責。而且在我國不少地方，偵查機關采取上述措施一般都公開進行。違法采取上述措施，往往對受害人的名聲、榮譽造成非常惡劣的影響。

因此，在對受害人的違法行為糾正以后，對因此造成的對公民名譽、榮譽的損害，必須予以切實的補救。這種補救，不僅有利于彌補受害公民的合法權益，使之免遭或減輕世俗偏見的歧視，而且有利于形成尊重他人名譽的社會風氣。

我國1994年制定的國家賠償法未對“精神損害撫慰金”作出明確規定，使得冤錯案受害人的巨大精神創傷難以平復，造成佘祥林案及類似案件在國家賠償數額上的巨大爭議，社會輿論沸騰。2010年修改后的國家賠償法明確增加了“精神損害撫慰金”的規定。該法第35條規定：“有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”

在我國民事立法中，過去一直拘泥于意識形態教條，拒絕給予精神損失以物質補償。誠然，精神財富、名譽人格是無法用金錢來計算的，但在人類社會發展的現階段，物質補償對于精神的慰藉作用卻又客觀存在。物質可以變精神，精神可以變物質。在改革開放實行社會主義市場經濟環境下，中國民法終于在2001年確立了精神損害賠償責任，為國家賠償法“精神損害撫慰金”的出臺鋪平了道路。

但是，關于精神損害賠償的這一規定目前還比較原則，隨意性大，操作性差，法官的自由裁量與當事人的請求之間存在扯皮空間。對于精神損害賠償的具體標準，哪一些構成“造成嚴重后果”，現在國家賠償法中沒有作出具體規定。這主要是由于精神損害和財產損失不一樣，看不見、摸不著，認定比較困難，現實情況復雜，案件千差萬別。在實踐經驗不足情況下，一時很難在法律中作出抽象統一的規定。目前通常認為，精神損害撫慰金的判定，應該以無罪羈押賠償適當高于民事賠償、行政賠償和非刑事司法賠償標準為宜。受害人死亡、殘疾、重傷，被判罪名使受害人人格、名譽、形象嚴重受損，受害人妻離子散、近親屬受精神打擊致死致殘等，均應視為“造成嚴重后果”之情形。

筆者認為，由于國家和公民在現實生活中處于事實上的不平等地位，國家公權力侵害的范圍與程度，往往比平等民事主體的侵害更為廣泛與深刻，國家侵權損害后果比民事侵權更加嚴重，所以國家賠償精神損害撫慰金，應當高于民事賠償精神損害撫慰金。

2013年，浙江省高級法院賠償委員會在對張輝、張高平案的賠償決定中，綜合考慮張氏叔侄被錯誤定罪量刑、刑罰執行和工作生活受到的影響等具體情況，決定精神損害撫慰金的數額，以其人身自由權、生命健康權損害等國家賠償總額的70%為基準，決定支付精神損害撫慰金45萬元，突破了一般按侵犯人身自由賠償金50%、總額30萬元以下的標準。此次吉林省遼源中級法院決定賠償劉忠林精神損害賠償197萬余元，占其人身自由權損害的75%，是一個體現國家侵權精神賠償向高于民事侵權精神賠償邁進的司法實例，收到了國家尊重和保障人權的實際效果。

時代在前進，社會在進步。隨著人們物質生活逐步豐富，人們更加注重精神層面的追求。所以，我國在國家賠償的司法實踐中，對“精神損害撫慰金”數額，也由占人身自由賠償金、生命健康賠償金總額的35%，逐步向50%、70%、75%遞進。這一遞進既符合保障人權的憲法精神，也有助于精神文明和社會主義價值觀建設。同時，劉忠林的75%比例因為其羈押時間長、人身自由賠償金基數大，其精神損害撫慰金也就高達創紀錄的197萬余元。

>>2013年3月26日，蒙冤入獄的張高平和張輝叔侄兩人被宣告無罪釋放，回到家鄉。 東方IC供圖

所以，劉忠林這個創紀錄的197萬余元“精神損害撫慰金”，既是順理成章、合理合法的產物，又是審時度勢、時代發展的結果。

直接損失與間接損失是對是錯？

蒙冤入獄25年多的青年農民劉忠林平反后，賠償他人身自由和精神損害共計460萬元。而如果是一個企業家被定罪，后來又變成無罪，這其中所存在的損失又該怎么計算？我國國家賠償法第36條規定：“對財產權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。”

白巖松問：“按目前的國家賠償法規定，只賠償可看得見的損失，當然這其中包括精神賠償，但間接損失不在賠償之列。這對于很多被錯案耽誤了的企業家來說就不好說理了。因為一切正常，企業是會不斷發展并且獲取更大利益的。但一場錯案就使它的預期收益、機緣和紅利等利益戛然而止，可這一切都算作是間接損失，無法賠償，這公平嗎？又該怎么辦？”

民法理論認為，財產損失包括直接損失和間接損失。直接損失又叫積極損失，是指受害人現有、可控財產的減少。間接損失又稱消極損失，指可得利益的喪失，即應當得到的利益因侵權行為的侵害而沒有得到。間接損失的構成必須符合三個條件：1.損失的是一種未來的可得利益。在侵害行為實施時，只存在取得的可能性，不是現實利益。2.這種喪失的未來利益應具有實際意義，不是抽象的或者假設的。3.這種可得利益必須在損害該財物的直接影響所及的范圍內，超出該范圍，不能認為是間接損失。

對間接損失的賠償，關鍵在于兩方面：一是間接損失的確定，二是間接損失的計算。弄清楚這兩個問題后，才可按照賠償原則予以賠償。但現實問題恰恰就在于這兩個方面均不易確定，這即是目前國家賠償法規定只賠償直接損失的原因之一。

國家賠償法規定只賠償直接損失的更重要原因，在于不同于民事足額賠償的補償原則。從人權理論上看，財產權是以物質利益為內容的公民基本權利，它與人身自由權、健康權、生命權一樣受法律保護。對于財產權的侵犯，既有來自平等法律關系主體的，也有來自非平等法律關系主體的。關于前者，我國民法有具體規定。關于后者，我國國家賠償法亦作了相應規定，其內容與民法規定基本一致，但在賠償原則上卻存在重大區別：民事賠償實行足額性賠償原則，既賠償實際利益損失，也賠償必得利益損失；國家賠償則實行補償性賠償原則，即賠償實際利益損失，一般不賠償必得利益損失。此種規定的依據是侵權主體的特殊性和具體國情，從法理上判斷則不盡合理。

現行國家賠償法規定的違法侵犯公民、法人和其他組織財產權的形式，主要包括違法處以罰款、罰金、追繳、沒收財產；違法查封、扣押、凍結財產；違反國家規定征收財物、攤派費用；違法吊銷許可證和執照，責令停產停業等。對上述形式的侵犯財產權造成損害的依不同方式進行賠償。對財產權造成其他損害的，則按照直接損失給予賠償。直接損失包括：

1.保全、執行過程中造成財物滅失、毀損、霉變、腐爛等損壞的。2.違法使用保全、執行的財物造成損壞的。3.保全的財產系國家批準的金融貸款的，當事人應支付的該貸款借貸狀態下的貸款利息。執行上述款項的，貸款本金及當事人應支付的該貸款借貸狀態下的貸款利息。4.保全、執行造成停產停業的，停產、停業期間的職工工資、稅金、水電費等必要的經常性費用。5.法律規定的其他直接損失。

對國家賠償法關于以直接損失為原則的賠償范圍，司法實踐中相當長時間內執行得過于機械，間接損失一概不賠。

筆者認為，對因冤錯案件造成受害人財產損失只賠償直接損失的原則需要發展完善。直接損失當然應得到完全賠償，而間接損失因為是權利人有可能得到亦有可能無法得到的利益損失（如合同損失、經營損失和預期收益等）完全被排除在國家賠償之外的做法，急切需要檢討修正。

國家賠償基本理論來自民法理論，國家賠償原則也應適時地盡量向民法賠償原則靠攏。上世紀90年代制定國家賠償法時，考慮到我國人口眾多、階層多元的現狀，立法者們決定“侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算”。這一每日賠償金的固定值，在當時可確保某種整體上的公平，亦方便冤錯案件受害人及時得到救濟。但后來人們逐漸發現，每日賠償金愈發成為一種兜底性賠償，與受害者實際所遭受的損失相去甚遠。特別是隨著國家持續開放，市場經濟催生了新興業態，職業多元化趨勢明顯，像趙明利、趙守帥這樣的企業家、個體工商戶及自由職業者等，他們遭遇冤錯案后的許多間接財產損失往往不被考量。此類做法極不利于民營企業家權益保護和市場經濟發展。希望相關司法部門應本著有利于受害人原則，以事實為依據，認真調查申請賠償事項。如果確實造成可預期的損失，則要盡量滿足索賠要求，為未來有可能的進一步完善國家賠償法積累經驗。國家立法機關亦應抓緊調查研究，掌握司法態勢，傾聽社會呼聲，及時啟動修法程序。

撫慰性賠償、補償性賠償與懲罰性賠償是加是減？

上述討論的諸多問題，歸結到一點，最終均涉及國家賠償標準。國家賠償標準，指根據侵權損害程度和國家財政狀況確定的賠償金額準則。它是國家賠償得以實現、受害人被損權益得以彌補的前提。有了這一標準，就會避免國家賠償爭議陷入膠著狀態，盡快在雙方當事人之間達成共識。

國家賠償標準的確立，是世界各國從本國實際狀況出發作出的法律選擇。各國國情不同，賠償標準各異。從近百年國家賠償實踐看，可將這些標準基本歸納為三種類型：撫慰性標準、補償性標準和懲罰性標準。

我國在上世紀90年代制定國家賠償法時，關于賠償標準有過熱烈的討論。一種觀點認為，應當從根治違法侵權出發，把賠償標準定得高一些，通過支付高額賠償金以對那些違法侵權的國家機關及工作人員進行警戒，即實行懲罰性標準；另一種觀點認為，上述觀點的出發點是好的，但目前國家賠償要解決的主要問題，是規范國家機關的行為，使其職務行為重新納入正規軌道，而不是對受害人給予完全充分的損害賠償。目前國家行政機關和司法機關的執法、司法水平整體不高，如果馬上采用懲罰性標準，會感到難以承受和適應，難以達到逐步提高執法、司法水平的目的。至于補償性標準，在國家賠償制度的初創時期，各方面經驗不足，在侵權損害的確認、計算、統計等具體操作上存在一定困難。所以，從當前的實際出發，我國國家賠償在現階段還是采取撫慰性標準為宜。

國家賠償法基本采納了后一種觀點，即既要使受害者的損害得到適當彌補，也要兼顧國家經濟、財政、司法和其他現實狀況，基本采用撫慰性標準。但在實行此一標準的具體計算上，不采用法國、日本和我國臺灣地區損益相抵辦法，即當受害人因同一損害從不同渠道獲得賠償時，國家在支付賠償金時并不扣除從其他渠道得到的數額。因此，盡管我國的賠償標準不高，但由于受害人有可能從社會保險、個人勞務等其他渠道獲取收益，在相當程度上能保障受害人得到可靠的賠償。

筆者認為，國家賠償法實施25年來的實踐表明，我國國家賠償標準已經由最初的撫慰性標準過渡到補償性標準，其重要標志即是2010年國家賠償法修改增加“精神損害撫慰金”的規定。2010年之前即已按限制人身自由時間足額支付侵犯人身自由賠償金和相關直接財產損失，僅缺失與此關聯的精神損害賠償。2010年修法增加了“精神損害撫慰金”，即從物質與精神兩方面達到了國家賠償的補償性標準。這是我國國家賠償制度一次質的飛躍。這次飛躍的意義極為重要，在中國法制史和人權保障史上寫下了濃墨重彩的一筆，但是還不夠，還只是剛剛達到國家賠償補償性標準的初級階段，要向補償性標準的高級階段邁進，真正實現“補償性” 賠償，還必須在冤錯案件受害人間接損失的賠償上下功夫，增加“法定賠償”項目，將諸如這次劉忠林國家賠償案未予考慮的“30余萬元治療費和20余萬元誤工費、交通費、律師費維權成本”，將受害的農民企業家趙守帥因蒙冤入獄致使過了追訴期的債權等可預期、可計算的間接損失劃入賠償范圍，算作必賠之列。

另外，對那些玩忽職守、貪贓枉法、刑訊逼供、屢戒屢犯侵犯人權的少數國家機關及其工作人員，必須加大懲戒力度，除了嚴格落實、堅決執行國家賠償法規定的追償制度外，筆者建議在國家賠償法下一次修改時，應適度增加一些懲罰性標準之規定，以增加法律威懾力度，執行時可加以嚴格控制。具體做法是，在國家賠償法第34條后增加一款：“（四）對于情節惡劣、后果嚴重、屢禁不止的侵權行為，賠償委員會在報經上一級賠償委員會批準后，可在上述賠償標準外，決定加倍賠償。”

同時，在平反冤錯案件的審理過程中，對“刑訊逼供”的認定，應在嚴格實行“舉證責任倒置”原則下，加大對受害人的保護力度。劉忠林自述“案件偵查期間十根手指被人用竹簽穿過”未被認定不是孤例，在已平反的冤錯案件中帶有某種普遍性。此一現象應該引起相關部門的高度重視。