憲法與基本法的內在關聯

陳弘毅

習近平主席2017年在慶祝香港回歸祖國二十周年大會暨香港特別行政區第五屆政府就職典禮上的講話中，對今后更好在香港落實“一國兩制”提出了幾點意見，其中一點是“始終依照憲法和基本法辦事”。他指出，“回歸完成了香港憲制秩序的巨大轉變，中華人民共和國憲法和香港特別行政區基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎。憲法是國家根本大法，是全國各族人民共同意志的體現，是特別行政區制度的法律淵源”。

從法理學的角度來看，1997年7月1日香港回歸祖國的時候，作為香港法律制度的終極法理基礎的“根本規范”有所改變或轉移。原來港英殖民地時代香港法律制度中以英國的不成文憲法為基礎的根本規范，由一個以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為基礎的根本規范取而代之。因此，《憲法》整體上是適用于香港特別行政區的，而《憲法》中某一項條文是否直接在香港實施或執行，則視乎該條文和《香港特別行政區基本法》（以下簡稱《基本法》）的關系，包括該條文是否與《基本法》的條文有所矛盾，因而，不直接在香港實施。雖然《憲法》的條文原則上是適用于全國范圍的，但由于根據《憲法》第31條，特別行政區可以實行與全國其他地區不同的制度，因此，在香港實行的制度由《基本法》作出特別規定，《憲法》中關于在全國實行的制度的條文并不全部在香港實施。舉例說明，《憲法》第三章有關于全國人大及其常委會和國務院的構成與法律地位的條文，很明顯是香港特別行政區法律的重要構成部分，因為《基本法》有不少條文提及這些國家機構對于香港特別行政區行使權力的情況。另外，關于地方人大與各級法院和檢察院的條文則不在香港實施，因為雖然根據《基本法》第12條，香港特別行政區是直轄于中央人民政府的地方行政區域，但特別行政區的行政、立法和司法機關的設計是有別于中國其他省市的。

值得注意的是，雖然《憲法》部分條文并不在香港直接實施，但這不表示這些條文在香港并無法律效力或香港居民無須理會這些條文。因此，在《基本法》所確立的“一國兩制”的憲制框架下，“兩制”的前提是“一國”，香港市民須尊重在中國內地實行的社會主義制度及承認其合法性，港人不應從事破壞中國內地的社會主義制度的活動，也不應進行危害祖國安全的行為。正因如此，《基本法》第23條要求香港特別行政區立法禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府等危害國家安全的行為。

習近平主席指出，“要加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育”。在香港，關于基本法的宣傳教育已經推行多年，但關于《憲法》是否是《基本法》教育的重要構成部分，在香港似乎未有足夠的討論和認識。筆者認為，關于《基本法》的教育和關于《憲法》的教育是密不可分的，如果對《憲法》沒有足夠的認識和了解，便很難充分認識和了解《基本法》。這不單是因為《基本法》是根據《憲法》第31條制定的，更是因為《基本法》并不是一份可以獨立于《憲法》而存在和不證自明的法律文件，《基本法》是衍生于和從屬于《憲法》的法律文件。因此，可以說《憲法》是“母法”，《基本法》是“子法”。

脫離了《憲法》，不少《基本法》條文都是難以充分明白的。例如，《基本法》中除了有“香港特別行政區居民”的用語和概念外，更有“中國公民”的用語和概念，而關于“中國公民”身份的《中華人民共和國國籍法》，是根據《基本法》第18條列入《基本法》附件三而適用于香港的重要全國性法律之一。那么，誰是“中國公民”，誰享有中國國籍，則必須從《憲法》的層面和《中華人民共和國國籍法》的層面予以了解。因此，在香港推行公民教育和《基本法》教育，其中一個重要元素，必須是關于“中國公民”這個概念的教育，公民是一個國家的成員，要了解什么是公民，便要了解什么是國家。要了解什么是國家，則必須了解這個國家的憲法，因為一部憲法便是一個國家的根本大法，憲法所敘述的故事（如《憲法》的序言所敘述的故事），便是這個國家及其國民的歷史、文化和當前的境況的一個縮影。

《憲法》有一個十分詳盡的序言，《基本法》里也有一個序言，這兩份序言所敘述的便是中華人民共和國和香港特別行政區的故事。在香港推行公民教育和《基本法》教育，必須十分重視這兩份序言，以及如何解讀這兩份序言。

（作者為香港大學法學院教授，全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員）