中國制度能力優勢體現在哪（縱橫）

樊鵬

新中國成立70年來，在關鍵歷史節點和重大挑戰關頭，中國共產黨領導的國家體制成功跨越那些貌似難以逾越的障礙。立足于歷史經驗和改革實踐，中國政治體制久經考驗、能夠繼續擔負歷史使命的關鍵，在于黨和國家強有力的制度能力，新時期要發揮集中力量辦大事的優勢，就要更加注重中國自身的制度優勢，它們是中國穩定發展的“壓艙石”。

新中國成立后，按照當時國家發展任務和社會結構分殊，建立了延續至今的黨和國家基本體制，但是在很長一段歷史時期，這套體制并不是鐵板一塊，而是高度分散在不同的職能體系和決策板塊。改革開放以來，為了調動最廣泛的地區積極性，發揮各職能系統的管理優勢，延續了分權決策、分工負責的基本制度安排。20世紀80年代，有美國學者把中國政治體制不恰當地描述為“碎片化的威權體制”，意在說明中國政治體制中潛在的政治離心力，國內有的媒體也常常以“九龍治水”來形容其負面特性。在他們看來，中國的決策權被縱向與橫向高度分割的決策部門和平臺所共享，使中國的重大經濟和社會決策不得不依賴于反反復復的博弈和協商。

但是，正是這樣一套貌似碎片化的體制，卻在政府和市場兩個層面批量提供了高級管理人才，形成中國特色的人才“集團軍”效應，成就了中國工業化和改革發展的重大成就。更為重要的是，分工負責的體制保持了官僚系統之間必要的均衡和制約，上報中央審議的重大決策方案，需經各系統、各部門集體商討磨合達成基本一致，“協商”成為中國政治體制中最大的“程序正義”。注重部門職能的均衡性，形成既相互合作又相互制約的機制，有利于重大決策的責任落實，規避了政策出臺后，可能出現的執行同決策不相銜接的尷尬，這種既相互配合又相互制約的體制，在很長一段歷史時期保障了中國重大決策的安全，較好地落實了執政責任。

回顧過去70年，中國政治體系的一個重要能力體現為能夠在“收”與“放”之間運用自如，關鍵時刻能夠及時將分散的權力和制度資源加以整合、銜接。在世界各國的政治實踐中，未必所有的政治體制都能夠在保障積極性的同時，又將分散的系統板塊統一到國家發展的“一盤棋”中。世界各國都有這個意愿，但是未必有這個能力。英國工黨很早提出了“協作政府”的口號，目標明確指向增加政治凝聚力，數年前英國某官方智庫在向內閣提出的報告中，批評英國體制缺乏某種深層次的決策整合與共識構建的“系統管控能力”，并建議將此作為英國政治改革的目標。同一些西方政治體制比較，中共的領導體

系優勢在于無論采取何種形式的分權，都能夠在重大問題上及時“收斂”。改革開放是分權的大時代，中共依然能夠通過強有力的組織領導力對全國性的干部實施統一管理。中國政治實踐中的領導經驗，并不是一種自上而下的“統攝”，而是一種政治系統駕馭下的集體“協作”。在今天，西方現行的選舉政治體制中，更多情況是一種非協作性甚至贏者通吃的游戲規則。但是在中國的政治體制中，受惠于黨統一領導的組織優勢和長期執政優勢，決策的根本目標不在于勝敗，而在于尋求廣泛的同意性和基本一致性，系統內廣泛的意見和訴求將得到反映。這種系統駕馭的能力，不僅在分權為主的制度體系下發揮了重大作用，在改革后期矛盾交織、風險聯動的形勢下，運用得當亦可以達到增強改革整體性、系統性、統籌性的目的，更好形成多要素聯動的“制度合力”。

早在20世紀初期，世界銀行的報告就曾判定，中國的市場經濟發展受惠于中國健全的制度能力。相較于廣大發展中國家甚至部分發達國家，中國共產黨領導的黨和國家體系的重要特點和優勢，正是依賴其強有力的制度基礎和國家基礎權力。如果僅有政治領導和高效的決策能力，而缺乏國家基礎權力的保障，政治領導權就是空中樓閣，執政責任難以落實。中國的國家制度體系早在毛澤東時代就已奠定，改革時代因應時宜不斷變革完善，在金融財經、市場監管、社會民生和公共安全等方面，提供了所有市場經濟發展所需要的穩定的制度供給。事實上，不唯市場經濟發展，整個國家的重大決策執行、公共產品的普惠性高效供給，乃至于國家意識形態的推廣，都仰賴于一套強有力的國家基礎能力，國家基礎權力和制度能力是中國安全穩定的“壓艙石”。

強有力的政治領導力和國家基礎權力，能夠保障黨和國家機構的高效運行，要完成國家治理和民族復興的任務，還應給予中國廣泛的市場和社會力量以穩定的信心，形成高效協同的治理格局。在西方政治自由主義所塑造和引導的政治實踐圖景中，市場機構和社會組織被視為社會權力的主要載體，公共空間則被視為有效抗衡國家的社會專屬的政治空間。但是反觀改革時代的中國，盡管社會力量不斷擴大，但中國并沒有出現一個類似于西方公民社會假說的、國家權力完全不可染指的“公域”，中國的國家權力始終保持著與社會的廣泛互動，總體上較為成功地維持了國家-社會關系的平衡，促進了國家與社會的共同發展。多數西方國家過分重視社會橫向關系的構建，重視市場、社會同國家的對抗和制衡，結果帶來社會同國家公共事業的“脫嵌”，增加了社會發展的成本。相比而言，中國更加重視市場和社會機構同黨和國家機構的縱向“鏈接”，各級政府積極吸納市場和社會力量參與體制建設，使基層黨組織、政府與群眾自治組織、各類社會組織和市場力量有效銜接起來，共同構筑、參與國家發展的任務。

當下，在社會加速“再組織化”和新技術革命的今天，市場、社會和傳統政黨、國家的組織形態沖突加大，博弈增強，世界范圍內各國都面臨相似的難題，政府已經喪失大規模快速動作的能力，所有制度都被部分執行。重大政策的制定和實施將受制于更廣泛的新興機構、社會組織和市場力量，如何在人才、組織和技術等多層次間更好發揮中共政治體制優勢，將成為應對挑戰、完成使命的關鍵一環?！?/p>

（作者是中國社科院政治學研究所副研究員）