河長制下信江流域保護(hù)與治理主要對(duì)策及思考

欒華龍，曾 智，劉雁翼，劉同宦，雷文韜

（1.長江水利委員會(huì)長江科學(xué)院，湖北武漢 430010；2.江西省水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，江西南昌 330029）

1 研究背景

江河湖泊是生命之源，也是生態(tài)空間的重要組成部分和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐。然而，近十幾年來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日趨突顯，河湖水環(huán)境惡化，出現(xiàn)侵占河湖岸線、非法采砂、水體污染、濕地退化、水生生物多樣性降低等一系列問題，嚴(yán)重威脅區(qū)域防洪及供水安全，直接影響人居環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)河湖綜合管護(hù)，維護(hù)河湖健康生命，事關(guān)人民群眾福祉以及中華民族的長遠(yuǎn)發(fā)展［1］。

河湖管護(hù)涉及多個(gè)部門和行政區(qū)域，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為應(yīng)對(duì)水污染引發(fā)的水危機(jī)及其跨部門協(xié)同問題，地方政府積極開展流域治理模式的創(chuàng)新嘗試，河長制應(yīng)運(yùn)而生。河長制源于2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)，由江蘇省無錫市首創(chuàng)，即由各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的“河長”，以負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源的治理與保護(hù)［2］。河長制確立了行政首長負(fù)責(zé)制，有效克服了“多龍治水”的低效率問題，并搭建了社會(huì)共治的平臺(tái)，因此繼江蘇省之后很快被全國大部分省市和地區(qū)效仿［3］。2016年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，標(biāo)志著河長制從應(yīng)急之策正式上升為國家意志。2 a多來，省、市、縣、鄉(xiāng)4級(jí)工作方案全部印發(fā)實(shí)施，全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）在2018年6月底前全部建立河長制［4］。河長制的核心是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)明確、協(xié)同作戰(zhàn)［5］，為踐行綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供了重要保障。

江西省河湖眾多、水系發(fā)達(dá)，鄱陽湖水系五大河流幾乎分布全境，流域邊界與行政區(qū)劃高度吻合，成為實(shí)施河長制的重要優(yōu)勢(shì)。江西省省委辦公廳、省政府辦公廳于2015年11月印發(fā)《江西省實(shí)施“河長制”工作方案的通知》，開始在全省范圍內(nèi)實(shí)施河長制［6］。省委書記任省級(jí)“總河長”，省長任省級(jí)“副總河長”，使江西成為“河長規(guī)格”最高的省份之一［3］。

信江自東向西橫貫江西省境東部，是承接?xùn)|南沿海省份的紐帶區(qū)域，在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占有十分重要的地位。依托河長制加強(qiáng)對(duì)信江流域的保護(hù)與治理，對(duì)于江西省建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)具有重要意義。

2 信江流域概況

信江流域位于江西省東北部，信江是鄱陽湖水系五大河流之一。梅港以上流域面積15 535 km2，其中江西省內(nèi)面積14 516 km2，約占全流域的93.4%，本文提及信江流域均指江西省境內(nèi)區(qū)域。信江發(fā)源于玉山縣境浙贛邊界懷玉山的玉京峰，地勢(shì)東南高、西北低，南北兩面環(huán)山。流域范圍涉及上饒、鷹潭、撫州3個(gè)設(shè)區(qū)市的15個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。根據(jù)2016年末統(tǒng)計(jì)，流域內(nèi)總?cè)丝?75.73萬人，其中城鎮(zhèn)人口248.37萬元，城鎮(zhèn)化率52.2%。

信江干流河道全長328 km，流域內(nèi)水系發(fā)達(dá)，河溪密布，流域面積大于50 km2河流有98條，主要支流有豐溪河、鉛山河及白塔河，建有大（二）型水庫4座、中型水庫36座。流域多年平均水資源總量約184.23億m3，豐富的水資源承載著信江河谷城鎮(zhèn)群經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任。

信江流域已全面建立河長制體系，設(shè)立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村5級(jí)“河長”。根據(jù)有關(guān)要求，流域面積50 km2以上的河流、常年水面1 km2以上的湖泊均應(yīng)形成“一河（湖）一策”方案。河長制的建立有效促進(jìn)了流域綜合管護(hù)，通過多部門協(xié)調(diào)和實(shí)施多項(xiàng)整治措施，已取得初步成效。

3 水生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀和問題分析

信江流域水資源豐富，水體自凈能力強(qiáng)，但隨著流域工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。弄清流域內(nèi)水污染、水環(huán)境、水生態(tài)等方面的現(xiàn)狀和主要問題，是在河長制框架下開展流域生態(tài)綜合治理的前提。

3.1 水污染防控形勢(shì)嚴(yán)峻

信江流域共有規(guī)模以上入河排污口41個(gè)，其中工業(yè)廢水排污口25個(gè)，生活污水排污口14個(gè)，混合廢污水排污口2個(gè)。城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)廢水為主要污染源，分別占61.05%和38.68%。污染物包括COD、氨氮、總氮和總磷，其中88.57%來自于生活污水。2016年信江流域廢水排放量及污染物情況見表1。

目前，對(duì)入河排污口的管控力度不足，非法設(shè)置、手續(xù)和登記信息不全、監(jiān)測(cè)滯后等問題突出。流域內(nèi)有采礦、冶煉、制造業(yè)、化工等企業(yè)，污染防治極具挑戰(zhàn)，區(qū)域水污染風(fēng)險(xiǎn)較大。城鎮(zhèn)生活污水處理管網(wǎng)改造進(jìn)度滯后，流域內(nèi)城鎮(zhèn)生活污水廠12家，2016年污水處理能力9 600萬t，缺口為 4 148萬t。農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)滯后，農(nóng)業(yè)面源污染未得到有效控制，農(nóng)藥化肥使用不合理，畜禽養(yǎng)殖污染防治面臨諸多問題，農(nóng)村水污染防控形勢(shì)嚴(yán)峻。

3.2 干支流少數(shù)斷面水質(zhì)較差

根據(jù)《江西省環(huán)境狀況公報(bào)（2016年）》和《江西省水資源公報(bào)（2016年）》，信江干支流水質(zhì)總體良好，2016年Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面比例為88.0%，污染河段主要分布于玉山水玉山糖廠段，主要污染物為氨氮和總磷。2016年信江流域干支流監(jiān)測(cè)到劣V類水質(zhì)斷面5個(gè)，分別為布袋閘、余干黃灣村、鉛山、梅潭、上饒縣窯山，污染物包括氨氮、總磷和氟化物，主要原因?yàn)樯嫌挝鬯欧牛菟诤恿髁髁坎蛔悖w自凈能力下降。

3.3 城市黑臭水體問題突出

2016年，信江流域設(shè)區(qū)市城市共有黑臭水體5處，包括上饒市三江排澇站調(diào)蓄池、水南片區(qū)排澇站調(diào)蓄池和解放河3處；鷹潭市城區(qū)東湖、南湖輕度黑臭水體2處。其中，上饒市解放河黑臭水體主要來源為沿線居民生活污水直排，部分河道上建有房屋形成暗河，由于老城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)滯后，難以根除黑臭水體，目前河道清淤等整治措施治標(biāo)不治本，長效性差。

表1 2016年信江流域廢水排放量及污染物情況

3.4 梯級(jí)水電開發(fā)影響河流生態(tài)功能

信江流域建有大（二）型水庫4座、中型水庫36座，干流界牌水電站為信江流域裝機(jī)規(guī)模最大的水電站。梯級(jí)水電樞紐開發(fā)使河道連通性受到一定影響，河道生境破碎化，對(duì)河流的生態(tài)功能影響顯著。

河道生態(tài)基流是實(shí)現(xiàn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康必須保留在河道中的基本流量。根據(jù)《信江流域綜合規(guī)劃（報(bào)批稿）（2017年）》，通過分析各控制節(jié)點(diǎn)生態(tài)環(huán)境狀況和1956～2013年水文系列資料，確定信江流域主要節(jié)點(diǎn)生態(tài)基流［7］（見表2）。已建水利樞紐工程的生態(tài)水量保障大多執(zhí)行不到位，尚未制定最小下泄流量要求，缺乏監(jiān)測(cè)措施；部分水電站規(guī)模較小，蓄水能力有限，承擔(dān)供水發(fā)電任務(wù)時(shí)，未嚴(yán)格按照下游生態(tài)需求下放生態(tài)流量，壩下河段出現(xiàn)脫水、減水情況。

表2 信江干流主要控制節(jié)點(diǎn)生態(tài)環(huán)境需水

信江干流中下游河段大多數(shù)已建大壩未建過魚設(shè)施，魚類洄游通道被阻隔，工程調(diào)度對(duì)壩上、壩下河段水文情勢(shì)的影響改變了魚類的流水棲息、產(chǎn)卵、孵化生境條件，明顯影響了其產(chǎn)卵繁殖活動(dòng)。近年來，信江流域魚類種類和數(shù)量明顯減少，部分洄游性魚類如鰣魚、河鲀等在信江幾乎絕跡，臺(tái)灣白甲魚、唇、瓣結(jié)魚等已極為少見，花、赤眼鱒等產(chǎn)量也大大下降；魚類低齡化、小型化趨勢(shì)明顯，漁獲物的個(gè)體及年齡都在不斷降低，豐溪河花、青、草、鰱、鳙、鯉、鲇等7種主要經(jīng)濟(jì)魚類的捕撈規(guī)格和捕撈年齡均偏小，信江魚類資源呈現(xiàn)明顯退化趨勢(shì)。

3.5 水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系尚不完善

信江流域內(nèi)已建有33處水文測(cè)站，均為國家基本水文站，觀測(cè)水位、流量、泥沙等項(xiàng)目，對(duì)流域內(nèi)51個(gè)國家級(jí)和省劃水功能區(qū)全部實(shí)施水質(zhì)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示2016年全年全因子達(dá)標(biāo)率為100%。地表水系界河監(jiān)測(cè)斷面共計(jì)17個(gè)，其中省界2個(gè)，縣界15個(gè)；按責(zé)任主體分為省級(jí)5個(gè)，上饒市級(jí)9個(gè)，鷹潭市級(jí)3個(gè)。環(huán)保部門設(shè)置了瑞洪大橋、梅港、白塔河河口等9處地表水環(huán)境國控監(jiān)測(cè)斷面，此外還在江南水廠、貴冶水廠、上饒水廠設(shè)置了地表水水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站。縣級(jí)以上集中式飲用水水源地共有16處，其中已在14處開展了監(jiān)測(cè)工作，并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

目前，信江流域內(nèi)的監(jiān)測(cè)主要集中在水文、水質(zhì)等指標(biāo)，針對(duì)水生生物種群、生物量、魚類產(chǎn)卵、浮游動(dòng)植物等的監(jiān)測(cè)還比較匱乏。

4 保護(hù)與治理主要對(duì)策

4.1 加強(qiáng)入河排污口管控

強(qiáng)化信江干流及主要支流重點(diǎn)企業(yè)排污和入河排污口監(jiān)管，規(guī)范其設(shè)置審批，健全臺(tái)賬，嚴(yán)格控制增量，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。強(qiáng)化入河排污口監(jiān)控能力建設(shè)，全面推進(jìn)重點(diǎn)排污單位自動(dòng)監(jiān)控和入河排污口監(jiān)督性監(jiān)測(cè)。持續(xù)開展專項(xiàng)整治工作，優(yōu)化布局，加快非法設(shè)置入河排污口整改提升和規(guī)范化建設(shè)。到2020年，全面完成整改工作。

4.2 強(qiáng)化水污染源頭治理

加強(qiáng)工業(yè)污染防治。優(yōu)化工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，集中治理工業(yè)集聚區(qū)水污染，強(qiáng)化重點(diǎn)企業(yè)排污監(jiān)管。到2020年，依法依規(guī)清除距離信江干流岸線周邊1 km范圍內(nèi)未入園的化工企業(yè)，依法關(guān)閉“小化工”企業(yè)，全面加強(qiáng)化工企業(yè)環(huán)境監(jiān)管。

推進(jìn)城鎮(zhèn)生活污水管網(wǎng)建設(shè)。加大縣級(jí)以上城市建成區(qū)雨污分流改造力度，提高污水納管率，優(yōu)先推進(jìn)城中村、老舊城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部污水截流、收集、納管，新建污水處理設(shè)施的配套管網(wǎng)應(yīng)同步設(shè)計(jì)、建設(shè)和投運(yùn)。實(shí)施污水處理提質(zhì)增效工程，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)污水處理廠一級(jí)A提標(biāo)改造，推動(dòng)城鎮(zhèn)污水處理廠污泥無害化處理設(shè)施建設(shè)。到2020年，城鎮(zhèn)污水處理廠全面達(dá)到一級(jí)A排放標(biāo)準(zhǔn)；上饒市、鷹潭市城市建成區(qū)基本實(shí)現(xiàn)污水全收集、全處理，污水處理率達(dá)到95%，污泥無害化處理處置率達(dá)到90%以上。

4.3 優(yōu)先保護(hù)良好水體

強(qiáng)化信江源頭保護(hù)，積極開展生態(tài)安全調(diào)查和評(píng)估，制定和實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案，嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，減少對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞，確保水質(zhì)穩(wěn)中趨好。開展水質(zhì)較好河段生態(tài)安全調(diào)查評(píng)估，依法取締直接影響水生態(tài)環(huán)境的設(shè)施和項(xiàng)目，完善流域環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，強(qiáng)化流域內(nèi)水質(zhì)和水生態(tài)監(jiān)控預(yù)警能力建設(shè)，建立完善湖庫生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。

4.4 強(qiáng)化水質(zhì)較差水體整治

針對(duì)信江流域內(nèi)劣V類水體，根據(jù)2017年6月出臺(tái)的《江西省消滅劣V類水工作方案》，開展水環(huán)境綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)，徹底排查影響水環(huán)境質(zhì)量的污染源，堅(jiān)決消除影響水環(huán)境污染因素，綜合安排控源截污、面源污染防治、污水處理能力提升、清淤疏浚等工程措施，加大不達(dá)標(biāo)水體的整治力度，做到治理范圍全覆蓋，持續(xù)改善信江流域水環(huán)境質(zhì)量。

4.5 深入推進(jìn)城市黑臭水體整治

針對(duì)信江流域內(nèi)設(shè)區(qū)市建成區(qū)黑臭水體，按照《城市黑臭水體整治工作指南》的要求，開展黑臭水體整治、治理與修復(fù)工作，采取控源截污、清淤疏浚、補(bǔ)水活水、河道生態(tài)修復(fù)和生態(tài)景觀提升等措施，有效改善水體水質(zhì)，力爭到2020年完成黑臭水體治理目標(biāo)，使設(shè)區(qū)市建成區(qū)水體無異味、水質(zhì)有效提升、城市濱水空間綠化美化、人居環(huán)境明顯改善、公眾滿意度顯著提高。

4.6 加強(qiáng)生態(tài)基流保障和水生生物保護(hù)

基于信江流域控制斷面最小生態(tài)流量和各級(jí)水行政主管部門批復(fù)的水利水電工程最小下泄流量要求，結(jié)合流域生態(tài)敏感區(qū)分布及指示性物種的生態(tài)需水要求，復(fù)核優(yōu)化各斷面生態(tài)水量目標(biāo)，并從流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)優(yōu)化測(cè)站斷面、河口斷面和工程斷面的生態(tài)流量指標(biāo)。加強(qiáng)控制斷面生態(tài)水量監(jiān)督管理工作，探索建立流域生態(tài)水量的長效監(jiān)管機(jī)制，保障信江干支流控制斷面的生態(tài)水量，維持適宜的水生生物繁衍生息生境條件。

開展水生生物多樣性本底調(diào)查和觀測(cè)，建立健全生物多樣性本底數(shù)據(jù)庫，對(duì)重要生物類群和水生態(tài)系統(tǒng)、國家重點(diǎn)保護(hù)物種和“三場(chǎng)一通道”等棲息地開展常態(tài)化觀測(cè)、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和預(yù)警，推進(jìn)信江重要物種遺傳基因庫和檔案庫建設(shè)。加強(qiáng)信江干流和支流珍稀瀕危及特有魚類資源產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)、洄游通道等重要生境的保護(hù)，通過實(shí)施水生生物洄游通道恢復(fù)、微生境修復(fù)等措施，修復(fù)珍稀、瀕危、特有等重要水生生物棲息地。

4.7 完善水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系

結(jié)合信江流域特點(diǎn)和水環(huán)境質(zhì)量考核評(píng)估需要，新增、調(diào)整、優(yōu)化地表水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，整合流域水量和水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立健全信江流域水量、水質(zhì)和水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)優(yōu)化主要河流、市縣跨界斷面、飲用水水源地、入河排污口、城市河段、城市內(nèi)湖等重要水域的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，增強(qiáng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)代表性。加快重要斷面、飲用水水源地水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站新建和改造步伐，逐步實(shí)現(xiàn)重要水域水質(zhì)的自動(dòng)監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程監(jiān)控和全天候預(yù)警。在自然保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)等重點(diǎn)區(qū)域，盡快將水生生物及其生境監(jiān)測(cè)納入常規(guī)觀測(cè)項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)的全面系統(tǒng)監(jiān)測(cè)。

5 思考與建議

隨著河長制的全面建立，其制度優(yōu)勢(shì)初步顯現(xiàn)。然而，在取得一定成效的同時(shí)，還應(yīng)看到河湖綜合管護(hù)面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境。如何保障河長制在信江流域保護(hù)治理中形成長效，仍需從以下幾個(gè)方面思考破解之法。

（1）加強(qiáng)流域保護(hù)治理的技術(shù)支撐。有學(xué)者將河長制理論基礎(chǔ)的核心概括為水文學(xué)、水資源、水環(huán)境和水法律。在流域水污染、水環(huán)境治理中，需要以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)，如水庫水質(zhì)改善、河道重金屬污染修復(fù)、城鄉(xiāng)黑臭水體治理等，不斷提升治理技術(shù)，并指導(dǎo)考核方式和標(biāo)準(zhǔn)的制定，形成流域保護(hù)與治理的關(guān)鍵技術(shù)保障體系。

（2）加強(qiáng)多部門統(tǒng)一規(guī)劃和管護(hù)。發(fā)揮河長制跨部門協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)信息和資料共享，對(duì)重點(diǎn)水問題開展多部門聯(lián)合整治行動(dòng)，如解放河黑臭水體治理，需聯(lián)合城管、環(huán)保、水利、住建等多個(gè)部門提出整治方案。統(tǒng)籌兼顧水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和水管理提升等方面，編制多部門、多地區(qū)協(xié)調(diào)的流域保護(hù)治理規(guī)劃，作為流域綜合管護(hù)近期和中遠(yuǎn)期的行動(dòng)指南。

（3）加強(qiáng)河長制框架下的制度建設(shè)。為適應(yīng)河長制這一制度創(chuàng)新，應(yīng)加強(qiáng)信江流域水污染防治、水生態(tài)修復(fù)、岸線保護(hù)與利用等重點(diǎn)領(lǐng)域的地方性法規(guī)的制定或修訂，加快推進(jìn)《信江流域保護(hù)條例》的編制工作，將河長制納入法治軌道運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)從“有章可循”到“有法可依”。同時(shí)，推進(jìn)司法體制機(jī)制創(chuàng)新，將執(zhí)法打擊與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，采取“誰污染誰治理”，建立生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，提高流域生態(tài)環(huán)境損害成本，同時(shí)對(duì)于節(jié)能減排成效顯著的企業(yè)實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”。

（4）鼓勵(lì)市場(chǎng)與民間力量參與流域保護(hù)治理。針對(duì)流域內(nèi)重點(diǎn)治理工程，在統(tǒng)籌用好財(cái)政性資金的基礎(chǔ)上，拓寬投融資渠道，積極吸引社會(huì)資本參與建設(shè)、運(yùn)營和管理，建立健全長效、穩(wěn)定的河湖管理保護(hù)投入機(jī)制。加大對(duì)河長制及河湖保護(hù)的宣傳，引導(dǎo)公眾參與，聘請(qǐng)“民間河長”，形成全社會(huì)保護(hù)河湖的良好氛圍。

6 結(jié)語

河長制是在我國新老水問題交替出現(xiàn)、河湖水生態(tài)環(huán)境負(fù)重前行的背景下創(chuàng)立的，經(jīng)歷10余年的探索、完善到全面推行，目前已在全國落地生根，是我國生態(tài)文明建設(shè)的重要保障和必然要求。本文以信江流域?yàn)槔崂砹?016年信江流域水生態(tài)環(huán)境方面現(xiàn)狀和主要問題，提出了流域保護(hù)和治理的主要對(duì)策。當(dāng)前，河長制已進(jìn)入從全面建立向全面見效轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，結(jié)合信江流域?qū)嶋H情況，建議加強(qiáng)流域保護(hù)治理的技術(shù)支撐、流域統(tǒng)一規(guī)劃和管理、制度建設(shè)和責(zé)任落實(shí)、市場(chǎng)與民間力量參與等4個(gè)方面的工作，推動(dòng)河長制在流域保護(hù)治理中形成長效機(jī)制。