做好新時代備案審查工作的若干思考

涂青林

習近平總書記指出，全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視憲法法律實施和監督，一直強調加強規范性文件備案審查工作。規范性文件備案審查，又稱“備案審查”，是憲法法律賦予人大的一項重要職權，是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度。地方各級人大及其常委會要依法行使職權，保證憲法和法律在本行政區域內得到遵守和執行。

把握新時代備案審查工作的新特點

做好新時代備案審查工作，必須充分把握該項工作以下五個方面的新特點。

一是“高度”。要有政治高度，把加強備案審查工作作為樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”的重要保證，保證黨的路線方針政策貫徹落實、黨中央決策部署令行禁止和憲法法律有效實施。

二是“力度”。要做到“有件必備，有備必審，有錯必究”。栗戰書委員長在第24次全國地方立法座談會上的講話指出，要增強備案審查制度剛性，審查中發現與憲法法律相抵觸或者不適當的問題，該報告的報告，該督促的督促，該通報的通報，該糾正的糾正。

三是“廣度”。要實現規范性文件備案審查全覆蓋。黨的十八屆三中全會提出，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

四是“深度”。黨的十九大提出，加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。通過備案審查監督和促進各類規范性文件符合憲法法律精神，是堅持依憲治國、加強憲法法律監督、維護憲法權威和提升國家治理體系治理能力的重要舉措。

五是“溫度”。規范性文件是為貫徹實施憲法法律、維護公共利益和社會秩序而形成的重要文件，維護廣大人民群眾的利益也是其制定的出發點和歸宿點。同時，規范性文件涉及公民、法人和其他組織的權利和義務，具有普遍約束力，這類文件是否合法、合理，直接影響到憲法法律實施和人民群眾的切身利益。依法糾正規范性文件中與憲法法律相抵觸的內容，是使人民群眾感受到公平正義和維護其合法權益的重要途徑。

明確備案審查的性質、功能和內容

（一）性質

栗戰書委員長指出，“對各類規范性文件進行備案審查，是憲法、立法法和監督法明確規定的制度，是符合中國國情、具有中國特色的立法監督制度和憲法監督制度，從更廣意義上講，也是地方立法工作中的兩項重要內容，應當嚴格執行。”委員長關于備案審查的重要闡述，明確了該制度的性質。

憲法性制度。備案審查是符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度。憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等都不得同憲法相抵觸。憲法第九十九條、第一百零四條等條文從賦予地方人大監督職權的角度對備案審查制度進行了明確規定。

立法監督制度。立法法第五章專章對備案審查制度作出規定，體現了中國特色社會主義立法制度的一個重要特征，即對立法和立法監督制度進行一體規定。從立法工作看，備案審查既是對立法活動的事后監督制度，是實現法律體系內在和諧統一的重要保證，但從總體上看，也是立法工作的重要組成部分，是立法工作的延伸。

法律監督制度。監督法第五章也專章對備案審查制度作出規定。從主要內容看，人大常委會監督工作主要有兩項：一是工作監督，二是法律監督。備案審查是人大常委會對規范性文件是否符合憲法和法律規定所進行的監督，是法律監督的主要內容和抓手。

（二）功能

栗戰書委員長指出，要加強改進備案審查工作，健全備案審查銜接聯動機制，實現有件必備、有備必審、有錯必究，更好地保證中央決策部署令行禁止、保證憲法法律法規有效實施，維護國家法制統一。這實際上闡明了備案審查制度的三個主要功能，一是保證中央決策部署令行禁止，二是保證憲法法律法規有效實施，三是維護國家法制統一。

（三）內容

憲法和立法法、監督法等法律規定了關于備案審查的基本法律制度。2018年，我省制定《廣東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，結合省情對上位法進行了細化和補充，以工作開展步驟為縱軸，形成環環相扣、貫穿全程、具體化、可操作的備案審查制度。主要體現為以下六個關鍵環節的具體規定。

一是“備”。包括規范性文件制定機關的報送備案和各級人大常委會的接受備案兩個方面。備案審查條例規定，同級政府制定的規章，同級政府及其授權的辦公廳（室）、地方法院、檢察院制定的規范性文件應當向本級人大常委會報備，設區的市政府制定的規章還應當向省人大常委會報備；下一級人大及其常委會制定的規范性文件應當向上一級人大常委會報備。各級人大常委會對上述規范性文件，以及依法應當報送備案的其他規范性文件進行備案。

二是“審”。在憲法和立法法、監督法等法律規定的基礎上，備案審查條例具體規定了同上位法相抵觸，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利或者增加其義務及增加或者擴充國家機關的權力或者縮減其責任，違反法定程序的等五種不適當情形的審查標準；還規定了被動審查、主動審查和專項審查三種主要審查方式及其相應審查處理程序。其中，被動審查即依申請的審查，又可分為對有關國家機關、組織和公民提出的審查要求或者審查建議啟動審查工作的兩種情形，提供了人大常委會與公民、組織密切聯系的渠道，體現了人民代表大會制度的人民性。審查工作要落實“有備必審”，從原來以被動審查為主，轉變為以主動審查為主、多種審查方式并用和相輔相成的全面審查。

三是“糾”。包括自行糾正和撤銷兩種糾正方式。人大有關委員會認為規范性文件有不適當情形的，向制定機關提出研究、審查意見，制定機關按照審查意見對規范性文件進行修改或者廢止的，審查終止；未對有關規范性文件進行修改或者廢止的，依法啟動撤銷程序。

四是“責”。包括經人大常委會督促，對制定機關仍未按規定報備或者未按審查意見糾正等行為，進行通報批評、責令限期改正或者建議依法處理直接責任人員的責任追究。

五是“知”。人大常委會應當逐步建立備案審查信息公開制度。人大有關委員會可以根據工作需要，在一定時間內將審查、研究情況向審查建議人反饋，并可以向社會公開，以保障公民和有關組織的知情權和切身利益。

六是“報”。規范性文件備案審查工作情況報告。包括誰來報告、多久報告、報告什么和報告形式等幾個要素。在總結近年來我省備案審查工作報告實踐的基礎上，備案審查條例規定人大常委會應當建立聽取審議備案審查工作情況報告制度，法制工作機構每年向常委會報告備案審查工作情況。

做好新時代備案審查工作的幾點思考

黨中央就加強備案審查工作作出重要決策部署，全國人大常委會、省委對備案審查工作多次提出要求。新時代對我省各級人大常委會開展備案審查工作提出了新使命、新要求。

提高政治站位，依法全面做好備案審查工作。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，認真落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”，將備案審查作為完善憲法法律監督的重要著力點，積極探索實踐，創新工作方法，不斷完善制度機制，推動全省各級備案審查工作邁上新臺階，努力使該項工作走在全國前列。同時，深入學習貫徹習近平總書記關于全面依法治國的新理念新思想新戰略特別是堅持處理好全面依法治國的辯證關系的重要論述，在備案審查工作實際中，注重正確處理三對辯證關系：一是政治和法治。習近平總書記指出，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。備案審查是一項政治性很強的工作，直接涉及到黨的領導、國家的政治制度、立法體制、行政管理體制和司法體制等，社會關注度和期望值越來越高，更加要堅持黨的領導，把握正確的政治方向，依法開展備案審查各項工作。二是改革和法治。地方制定的規范性文件，既要貫徹實施憲法法律，也要回應當地經濟社會發展中亟需解決的實際問題，不可能完全照搬法律法規的規定。對地方“一府兩院”制定的規范性文件，哪些是違法的、侵犯人民群眾利益的，哪些是符合黨和國家全面深化改革開放重大政策、法律法規精神和原則的，需要認真貫徹“堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治”的精神和要求，正確處理好改革和法治的辯證關系，結合工作實際予以判斷和把握。三是監督與支持。地方人大常委會對地方“一府兩院”制定的規范性文件進行備案和審查，是依法行使監督權。同時，監督的目的是保障憲法法律的正確實施，支持和促進地方“一府兩院”依法行政，公正司法。

更新工作理念，切實加強備案審查工作。與時俱進的工作理念，是正確推進備案審查工作的先導。一是加強統籌建設。在省委的領導下，做好省級層面上的統籌協調，完善省人大常委會法工委與省委辦公廳、省政府法制辦之間的備案審查銜接聯動機制，形成銜接聯動、相互支持的工作格局，實現規范性文件備案審查全覆蓋。同時，建議省人大常委會加強統籌指導，使全省各級人大常委會做到地方立法與備案審查兩項工作并重，相輔相成、相互促進，并充實專業人員力量，加強對各委員會開展備案審查工作的統籌協調和督促依法履職、形成審查合力。二是加強能力建設。“沒有信息化就沒有現代化”，加強備案審查信息化建設的實質，就是加強備案審查能力建設。貫徹落實全國人大關于加強備案審查信息化的工作部署，加快升級完善全省統一的備案審查信息平臺建設，將本省平臺建設作為提高全省各級備案審查能力建設的關鍵環節、重要抓手和創新載體，將開展在線備案審查作為備案審查工作的新要求新常態新方式，大力推進備案審查工作的規范化、數字化和智能化，作為實現我省備案審查領域全面深化改革和國家治理體系、治理能力現代化的重要途徑之一。三是加強基層建設。積極推動把備案審查作為縣鄉人大建設的重要內容之一和縣級人大常委會的重要法律監督職責予以落實，通過備案審查制度在縣鄉的落地，有力保障“法治最后一公里”在基層的貫通。

把握工作重點，著力抓好備案審查三項支柱性工作。我省備案審查三項支柱性工作中，貫徹實施備案審查條例是長效制度和總抓手，建設使用全省統一的備案審查信息平臺和建立健全備案審查工作報告制度，既是條例的重要制度規范，也是我省各級人大做好新時代備案審查工作的兩個重要抓手。

第一支柱：貫徹實施備案審查條例。建議我省各級人大常委會充分把握備案審查條例的立法精神、基本原則和主要制度，大力組織抓好條例的貫徹實施，做到有部署、有重點、有措施，下苦功、見實效、利長遠，推進全省備案審查工作的制度化規范化信息化。條例對規范和保障我省各級人大常委會開展規范性文件備案審查工作做了全面、系統、細致的規定。概而言之，主要規定了“三個一”，即“一個初心，一個要求，一條主線。”“一個初心”，是牢記立法宗旨，加強備案審查工作，保障憲法法律的實施和監督，維護國家法制統一，保障公民、法人和其他組織的合法權益。“一個要求”，是落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求。“一條主線”，是加強備案審查制度和能力建設，護航新時代備案審查各項工作的開展，具體包括建立健全統籌協調、督促通報、工作報告、信息共享、社會參與、銜接聯動和平臺建設等多項備案審查制度機制。

第二支柱：建設使用備案審查信息平臺。建議省人大常委會加快全省統一的備案審查信息平臺二期升級建設：一是按照“一體建設，四級使用”建設全省統一信息平臺目標，由省人大常委會盡快授權所有的縣級人大常委會使用信息平臺，使信息平臺的使用，橫向在“一府”基礎上，擴展至“兩院”，縱向在市縣人大基礎上，推進至縣鄉人大，為構建上下聯動、信息互通的備案審查工作格局，“規范性文件在哪里，信息平臺就延伸到哪里，在線備案審查就在哪里”，實現備案審查全覆蓋，維護國家法制統一。二是優化信息平臺備案審查主要功能，拓展立法服務功能。三是加快建設省級法規規章規范性文件數據庫，并充分運用大數據審查手段，提高審查的精準性，提升備案審查制度化、信息化、智能化水平。

第三支柱：建立健全備案審查工作報告制度。建議省人大常委會依法推動人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告及其制度化、常態化，特別是加強對市縣人大的指導督促，發揮各地級以上市人大承上啟下作用，并力爭2019年年內所有的縣級人大常委會聽取審議該項工作情況報告。全國人大常委會要求地方人大探索實現備案審查工作情況報告制度，保證常委會依法履行監督職責。報告的背后是工作，使之成為加強備案審查工作的一個重要抓手。省人大常委會于2018年5月首次聽取審議了備案審查工作情況報告，并繼而推動全省21個地級以上市人大常委會也聽取審議了該項報告。我省制定備案審查條例時，在全國同類地方立法中首次將各級人大常委會會議聽取審議該項工作情況報告制度作為一個重要制度予以規定。■