地方立法要突出精準化和精細化
——以佛山市養犬管理立法為例

馮巖巖

今年1月1日起正式實施的《廣東省愛國衛生工作條例》明確要求“各地級以上市應當制定養犬管理辦法，結合本地實際就養犬免疫及管理作出具體規定。”而養犬問題，也是佛山市市民群眾極為關注的城市管理難題，近年來市人大代表和市政協委員也多次提出關于加強犬只管理的議案、提案和建議。社會各界的關注，得到了市政府的積極響應，在向市人大常委會提交的立法計劃建議項目中，明確提出建議將《佛山市養犬管理條例》列入2019年市人大常委會年度立法工作計劃，并已啟動有關工作。

養犬管理作為社會治理的一個方面，尤其是作為社會關注度較高的方面，通過立法手段規范養犬行為，理順管理秩序有一定的必要性和合理性。但是，結合全國設區的市對養犬立法的實際情況來看，如果不能夠在具體條文中突出精準化和精細化，就容易造成養犬管理措施難于落地，法規執行力大打折扣的問題。個人認為，做好佛山養犬管理立法，應當從行政管理的精準化和管理措施的精細化上做文章。具體來說，應當從如下幾個方面準備：

一是管理部門和部門職責要體現精準化。佛山市幾年前推動的規范性文件《佛山市養犬管理辦法》“胎死腹中”的一個最主要的原因就是主責部門界定不準、相關部門之間的職責劃分不清，導致無法明確部門來負責養犬管理的具體工作。市政府應當指定養犬管理的主責部門，通過立法手段明確相關職能部門直接的行政管理關系。從兄弟城市的立法經驗來看，公安機關和城管部門都可以作為主責部門，“養犬”問題歸根結底屬于城市管理問題，城管部門更適合作為主責部門，公安機關則應當按照要求配合開展有關管理工作。

二是管理模式要體現精細化。設區的市的立法應當更多地注重本地的實際，結合本地的實際問題有針對性的提出解決辦法。結合佛山市養犬管理過程中的具體問題，養犬的管理模應當在立法過程中體現精細化的要求，針對市民群眾關心的“養犬證”辦理，“科技養犬管理模式”等問題進行認真調研，提出有針對性的解決措施。例如，對于犬只的飼養確有必要進行許可管理的，要及時按照行政許可法的有關規定，明確許可的條件、許可辦理措施、是否收取費用等方面進行聽證論證，依法設置行政許可；對于“科技養犬管理模式”要從成本投入的角度進行分析研判，對于成本投入進行分析，對制度設置的必要性進行研究。

三是政府的服務要體現精細化。養犬管理最終目的是規范養犬行為，調節社會關系，營造人犬和諧共處的公共環境。而這就需要政府部門提升服務意識、強化服務水平、創新服務手段，引導養犬人文明養犬、依法養犬。在實際立法過程中，可以要求政府部門在犬只防疫、規范養犬人行為等方面提供必要的指引，通過第三方購買服務等形式，由有關專業機構舉辦專項培訓，規范和細化養犬人的養犬行為，營造和諧有序的人犬共處的環境。

四是具體措施要體現精細化。法規的生命在于執行，佛山市養犬立法要在具體措施上體現可操作性，確保市民群眾能夠直觀的了解到養犬的各項要求、有關標準和禁止性行為；保證執法人員在實際執法過程中能夠直接引用有關法條實施行政管理。首先，對于市民群眾關心的養犬種類、養犬數量、是否設置養犬管理區域等問題要在具體條文中予以明確，為市民群眾依法養犬提供明確的指引；其次，明確政府部門采取有關行政管理措施的具體程序規定，避免政府任性管理，尤其是在政府采取設置養犬管理區域等措施時，要明確規定聽取有關行政相對人的意見和建議，必要時要采取聽證會、論證會等形式聽取意見，確實需要采取有關措施時要提前向社會公告，保證市民群眾的合法利益；同時，要對有關違法行為的處罰進行細化和明確，確保執法人員能夠在查處有關養犬的違法行為時及時有效的進行處罰。

五是引導群眾自我管理要體現精細化。在村莊或者居民小區等生活聚集區內是否能夠養犬的問題，可以探索通過立法引導村民、居民通過村民或者居民公約的形式，規范居住區域內的養犬行為。在立法中可以明確政府有關部門在其中的指導引領作用，完善集體約定養犬事宜的具體程序要求，規范群眾自我管理的行為。■

（資料圖片）