高校改善辦學條件項目的績效評價
——基于工信部所屬5所院校的分析

●王 可

一、工信部高校改善辦學條件項目績效評價工作的基本情況

（一）工信部高校改善辦學條件項目的特點及難點

工信部高校改善辦學條件項目是根據財政部年度相關項目預算，由部屬高校結合單位需求，當年填報《中央高校改善基本辦學條件專項資金項目申報書》，由工信部組織第三方評審通過后，列入第二年財政預算的項目。此類項目特點明顯，評價難點突出，具體如下：

1、項目類型雜，統一標準難。此類項目既有設備采購，又有建筑安裝工程，項目實施內容涉及科研、教學、學生食宿、學校基建修繕多個方面。本研究挑選的13個項目中，實施內容涵蓋了食堂改造、熱力管網升級、研究生教學平臺建設、圖書館文獻資源建設等多種內容，要合理編制一套評價體系，統一眾多類型項目評價標準，做到評價結果能橫向對比，難度很大。

2、實施周期短，收集資料難。此類項目一般實施周期為一年，涉及資金雖然不大，但部分項目建設內容、采購內容數量大。如某校本科生學院平臺建設項目，5個學院共計采購3000多臺實驗儀器，校機關教務處只有一人統籌管理，期間涉及器材申報、招標、調整、驗收、財務處理多個環節，一年內難以全部完成，資料整理工作量很大，在項目期后進場開展評價工作時，很多資料仍不齊全，對項目全面客觀評價造成了影響。

3、項目非盈利，效益評價難。此類項目均為改善高校辦學的非營利項目，與企業項目相比，沒有計算投入產出比、項目實際盈利能力的指標，項目效益評價只有相關受益人，且項目的受眾面雜，部分項目的效益也難以評價。如某高校電力管網改造項目，雖然受益人是學生，但相關項目實際是提升了設備供電能力、提高了供電范圍和穩定程度，校區內受益學生感受不明顯，設備管理員也需要長時間使用設備才能評價項目改造的優劣。

（二）績效評價工作的流程

目前項目績效評價工作分為三個階段：

第一個階段為前期準備階段。工信部挑選當年按計劃應完成的項目，通知高校和第三方評價機構年度績效評價任務名單；第三方評價機構于當年12月通知高校開展自評價，提交自評價報告，并準備好評價相關資料，通知項目負責人準備年后開展評價；第三方評價機構根據高校自評價報告初步掌握項目基本情況，根據項目情況選取評價專家，調整績效評價體系（打分表），并向工信部匯報項目前期準備情況。

第二階段為現場評價階段。第三方評價組進駐現場開展實地評價，先由高校項目負責人介紹項目情況及自評價情況，再由專家組進行現場考察，核實項目完成情況，同時發放項目收益方調查問卷；接下來分建設組、設備組、財務組查看項目過程文件，與項目人員溝通核實情況，并回收整理項目受益方調查問卷；最后由評價組綜合提交專家意見、根據項目情況完成績效評價體系打分表。

第三階段為評價報告撰寫階段。由第三方評價組項目負責人整理專家意見，經評價機構內部審核后上報工信部。

（三）績效評價體系

現行的工信部屬高校改善辦學條件項目績效評價體系是根據 《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預〔2011〕285號）結合高校改善辦學條件項目的特點編制，總分100分。體系分為投入、過程、效果三個一級指標，其中投入部分20分，下設為項目決策（10分）和資金管理（10分）兩個二級指標，二級指標下設項目立項規范性、績效目標合理性、績效指標明確性、資金到位率、到位及時率5個三級指標。

過程部分60分，下設業務管理（24分）、財務管理（19分）、項目執行（17分）三個二級指標；二級指標下設管理制度健全性、資金使用合規性、財務監控有效性、年度預算執行率、項目完成及時率、項目質量完成情況、項目成本節約率7個三級指標。

效果部分20分，下設項目效果一個二級指標，三級指標為預期效益、可持續影響、服務滿意度。

二、存在的問題

（一）項目管理存在的問題

1、項目投入過程中存在的問題。項目投入指標分為項目決策和資金管理，由于各高校均為國內知名高校，在項目申報、資金劃撥等方面管理體系健全、執行嚴格，在立項規范性、資金管理等方面均未出現問題。但在13個項目的績效目標設定方面，有3個項目的績效目標設定不合理，導致項目績效目標未完成。

如某高校研究生綜合創新教學實驗平臺建設項目制定的項目產出指標中數量指標應含校級優秀博士論文6篇以上，實際執行中未完成。究其原因是由于前期制定績效目標時未考慮該目標完成的時效性，該指標需有2-3年的時間通過教學研究才能完成。

2、項目執行過程中存在的問題。項目執行過程指標分為業務管理、財務管理和項目執行三部分，挑選的13個項目中12個項目在過程管理中存在問題，包括項目計劃管理不精細、招投標過程不規范、項目建設內容調整大等。

如某高校基礎設施維修改造——體育場館維修改造工程項目計劃管理不精細。該高校針對該項目未設置專門的項目管理領導小組來負責項目的組織、計劃和協調工作，組織管理環節存在欠缺；未編制相應的校內年度固定資產投資計劃，難以將項目績效目標分解為具體的績效指標，并落實到相關責任部門和責任人，難以實現對各部門和相關管理人員的績效考核，導致項目建設拖期，影響績效目標完成。

某高校食堂油煙凈化改造工程支出項目招投標程序不規范。評標委員會推薦3家中標候選人，但作為招標管理部門的該高校后勤集團僅公示第一中標人；合同簽訂日期2016年6月12日，滯后中標日期（2014年7月31日）24個月。管理及執行部門對招投標法規掌握不全面。

某高校生醫物理類研究生綜合創新教學實驗平臺建設項目在項目執行過程中調整較大。該項目采購設備服務于九個實驗平臺建設，一年期完成，采購周期不長，且項目建設內容、績效目標于2016年歷經項目申報、評審、申報預算幾次內外部審核。但由于項目前期論證不充分，該項目執行過程中，與項目前期評審報告相比，調整變更24臺（套）設備，金額254.86萬元，占預算總經費909.52萬元的28.02%，其中設備型號規格、名稱變化，調整10臺（套），金額 176.07萬元；新購置評審報告以外的設備13臺（套），金額47.79萬元；射頻通信實驗系統在其他項目已實施，調減1臺（套）設備，金額31萬元。

3、項目成果（效果）中存在的問題。評價項目成果主要從項目預期效益、可持續影響和服務滿意度三方面進行。其中服務滿意度為項目受益人調查問卷，滿分10分，按時完成的項目基本反饋評分都在8分以上，說明項目受益人滿意度較高。但13個項目中仍有2個項目拖期嚴重，不僅影響了項目預期效益的評分，服務滿意度和可持續影響也無從談起。

如某高校建設項目配套工程（配電室設備及安裝一期+地熱泵工程），包含分校區2號配電室設備及安裝一期和分校區體育中心地熱泵工程兩項工程，均應于2017年完成項目驗收。但截止2017年底，分校區體育中心地熱泵工程只完成了工程設計、招標和合同簽訂，并按合同約定支付預付款184.74萬元，但項目施工尚未實施，項目建設進度拖期嚴重。

（二）績效評價工作存在的問題

1、頂層管理文件缺失，評價標準難確定。工信部屬高校改善辦學條件項目績效評價工作已經開展幾年，部機關在項目前期安排了項目評審，后期安排了績效評價，體現出國家對項目管理的重視。但目前項目管理仍缺乏頂層的管理性文件，項目評審的有效性、嚴肅性沒有明確，項目執行過程中的調整權限沒有劃分，項目拖期如何上報審批沒有規定。在績效評價工作中存在很多難以界定的模糊地帶，給績效評價工作的順利開展帶來了困難。

如某高校學士樓整體維修改造工程項目預期目標是2017年度全部完成學士樓整體維修改造工作，但截至2017年底，項目的室內給水排水系統維修改造、室內動力配電和照明配電系統維修改造、室外排水管道及附屬設施維修改造工程未完成施工，需延期至2018年2月完成，故該項目未能按期完成年度建設目標，影響了項目資金的使用效益，也直接影響了項目效果效益的實現。

由于缺少頂層管理文件，項目建設周期調整備案無程序要求，相關高校并未向部機關上報，部機關無法及時掌握項目中的問題，造成了項目管理的盲區，績效評價組進駐現場后發現項目未完工，項目效果效益等內容無法評價，浪費了行政資源。

又如某高校圖書館文獻采購及改造項目，一年期完成，工程量較小。項目建設內容、績效目標于2015年歷經項目申報、評估、申報預算幾次內外部審核。但項目實際執行中調整較大，部分采購內容與評審報告相抵觸。該項目共調整17項，金額519.9萬元，占預算總經費2023.75萬元的25.69%，其中采購ESI數據庫1套，金額32.86萬元，項目評估時因該數據庫是排名用數據庫,不屬于改善教學基本條件經費支持范圍，予以審減，但學校仍按DRAA聯盟方案實施了采購。

由于缺乏頂層管理文件，前期評審報告也沒有以部機關名義下發，高校對評審報告的內容沒有全面認同。針對項目實際執行中采購內容發生重大調整，乃至出現評審否定的內容仍然采購的問題，評價組認為評審為部機關委托，項目執行應依據評審報告，且1年期采購改造項目內容執行簡單，過度調整反映了高校前期論證工作的不深入，對項目績效目標的實現存在影響，而相關高校認為評審僅為項目執行參考，學校可以按實際需要自行調整。由此可見，項目前期評審的嚴肅性難以保證。

2、項目評價開展過早，績效尚未完全顯現。按照目前的績效評價流程，均在項目完成下一年初即開展評價工作，很多項目尚未完全顯現其效益，部分受眾也沒有完全體會到項目帶來的有益影響，造成成果評價不全面。

如某高校生醫物理類研究生綜合創新教學實驗平臺項目采購的大部分設備為定制或進口，很多設備是項目實施當年年底才到貨，辦理驗收手續，按時完成采購驗收已屬不易，而項目同時確定了“平臺能服務的課程數量17門/年”的數量目標及“通過本平臺開設的實驗數量42項/年；研究生利用相關實驗平臺，發表論文數150-200篇/年；研究生利用相關實驗平臺，申請專利數50個/年”的可持續目標。績效評價組在項目剛完成采購即進駐評價，上述服務課程的指標、發表論文及申請專利數的指標無法在評價時體現，評價組只能依據教師及學生對設備的初步使用印象來評價相關設備產生的教學效果，只能依據以前同類項目的服務課程門數及申請專利和發表論文數來評估數量指標和可持續目標的完成情況。

3、重規范性評價，輕效益性評價。總體來講，目前的績效評價體系，項目投入評價（項目決策、資金管理）占20分，過程管理占60分，項目成果（效果效益）占20分，項目成果（效果效益）評價指標占比偏小。實地評價期間，專家組在財務管理、招投標管理、設備驗收、制度建設等過程方面均進行了嚴格評價，但是在項目效益評價方面有待提升，特別是對項目建設的質量檢查、社會效益評價、可持續影響評價、服務對象滿意度等方面應進一步加大評價力度，以深入項目使用群體中調研等方式，切實了解使用者滿意度。

三、相關對策建議

（一）應對項目管理中存在問題的對策

1、科學論證，合理編制項目績效目標。目前每年國家改善辦學條件項目資金有限，高校各院系都希望爭取國家資金，改善辦學條件，申報項目的績效目標設定應實事求是，科學合理，切忌為了爭項目，盲目申報虛高的績效目標。高校機關應結合近幾年開展的績效評價工作，積極總結評價結果，根據國家要求，對各院系申報項目績效目標的合理性嚴格審核，確保項目績效評價有的放矢，規范項目績效目標申報。

2、加強內部精細化管理，切實落實項目責任制。項目執行過程中發現的項目管理、招投標等問題，暴露出部分高校內部管理精細化程度不足。

針對建筑物改造項目管理精細化程度不足的問題，高校應在項目實施過程中將各項工作進行細化分工，明確落實各部門和具體管理人員的責任，并據此編制項目實施計劃，跟蹤監督項目進度和計劃落實情況；針對項目建設招投標過程中的問題，應認真總結問題，加強人員相關法規培訓，即使聘用了招投標代理機構，也要做好監督，嚴把招投標工作質量關，確保項目資金使用安全有效；針對項目重大調整的問題，高校應落實項目責任人制度，一年期教學設備采購前期調研難度不大，調整幅度應與項目管理人員績效掛鉤，加強考核，確保項目申報人員認真調研項目需求，嚴格按項目評審結果落實采購。

3、建立項目重大問題上報制度。針對項目嚴重拖期，導致績效目標無法實現、國家資金無法按時發揮效益的問題，高校應建立重大問題上報制度，一旦項目建設過程中發生意外，無法按時完成，應及時書面向部機關上報相關情況，同時調整項目的績效目標和成果效益指標，并積極研究補救措施，上報后續建設方案。

（二）應對績效評價工作中存在問題的對策

1、應建立改善辦學條件項目管理文件。部機關可結合項目特點，總結前期評審和績效評價工作的經驗，出臺此類項目管理文件，理順管理流程，強化前期項目評審、績效目標設定的嚴肅性，要求高校加強內部管理，落實項目責任，明確重大變更的調整權限、程序和上報機制，使后期的績效評價工作有章可循，促進評價工作規范開展。

2、根據項目實際情況確定評價時間。針對很多項目在剛完成時效果效益不明顯的情況，合理安排評價時間是提升績效評價工作效果的必要手段。高校可以在項目前期目標設定時即明確項目完成后具備評價條件的時點，做到績效評價時項目效果效益充分顯現，項目受益方能充分反饋意見，進一步提高項目效果效益評價的全面性和科學性。

3、調整項目評價體系，更加側重項目效果效益評價。針對目前評價體系過于側重執行過程評價的問題，第三方評價機構應調整評價體系，削減近年來內部管理較健全、扣分不多的過程評價項目，同時進一步細化項目的效果效益評價內容，推動績效評價工作由側重過程評價到著力效果效益評價轉變。■