兩會財政預(yù)算與財稅政策解讀：健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的體制機制

話題嘉賓

莊毓敏：中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院院長，第十三屆全國人大代表、全國人大財政經(jīng)濟委員會委員，全國金融專業(yè)碩士教育指導(dǎo)委員會秘書長，首都女教授協(xié)會副會長

李明：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、國際經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院院長助理，經(jīng)濟學(xué)博士，美國加州大學(xué)洛杉磯分校短期訪問學(xué)者，入選對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)惠園優(yōu)秀青年學(xué)者，主要從事財稅理論與政策研究

徐奇淵：研究員，中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所經(jīng)濟發(fā)展研究室主任，中國世界經(jīng)濟學(xué)會常務(wù)理事、中國金融40人論壇青年論壇召集人、北京大學(xué)海上絲路研究中心高級研究員、新華社第四批特約觀察員

汪德華：研究員，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任，中國成本研究會副會長，中國審計學(xué)會常務(wù)理事，新華社第四批特約觀察員

李燕：中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，預(yù)算管理研究所所長，中國財政學(xué)會理事、中國財稅法學(xué)研究會理事、全國預(yù)算研究會副會長、北京市人大常委會預(yù)算監(jiān)督顧問，主要研究方向為政府預(yù)算管理

主持人

馬光榮：中國人民大學(xué)財稅研究所副所長

背景材料：

今年兩會期間，“高質(zhì)量發(fā)展”成為關(guān)鍵詞之一。政府工作報告提出，2019年繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策。深化財稅體制改革。加大預(yù)算公開改革力度，全面實施預(yù)算績效管理。深化中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，推進中央與地方收入劃分改革。完善轉(zhuǎn)移支付制度。健全地方稅體系，等等。健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的體制機制，把市場活力和社會創(chuàng)造力充分釋放出來。預(yù)算報告也強調(diào)，2019年積極的財政政策要加力提效，發(fā)揮好逆周期調(diào)節(jié)作用，增強調(diào)控的前瞻性、針對性和有效性，加強政策協(xié)調(diào)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

那么，隨著我國經(jīng)濟邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，財政體制機制如何改進和完善，來積極應(yīng)對轉(zhuǎn)型期復(fù)雜嚴峻的國內(nèi)外形勢？2019年3月20日，中國人民大學(xué)財稅研究所以“2019年兩會·財政預(yù)算與財稅政策解讀”為議題，邀請幾位著名財稅專家，圍繞財政體制的改革方向、積極的財政政策“加力提效”后需要面對的結(jié)構(gòu)性矛盾、預(yù)算績效管理等熱點話題展開了探討。本期監(jiān)督沙龍由中國人民大學(xué)財稅研究所副所長馬光榮主持，各位嘉賓暢所欲言，解讀財稅熱點，把握政策導(dǎo)向，為推動財政體制改革進一步深化建言獻策。

關(guān)于財政體制改革，學(xué)術(shù)界應(yīng)關(guān)注的五大問題

莊毓敏：中國在經(jīng)歷改革開放40年后，經(jīng)濟社會所面對的國際國內(nèi)環(huán)境日益復(fù)雜。從大的局面看，這些問題是我們國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期必須要面對的，而且也是必然會出現(xiàn)的，我們需思考的是采取什么樣的對策，短期內(nèi)渡過難關(guān)、長期實現(xiàn)經(jīng)濟順利轉(zhuǎn)型。

從當(dāng)前看中國經(jīng)濟問題確實很多，但要抓主要問題來解決。今年的政府工作報告里隱含了很多信息，包括未來財政體制的改革方向。

今年預(yù)算報告特別強調(diào)分析當(dāng)前的財政收支形勢，我認為比較重要的問題主要是以下三個方面。

一是收支平衡壓力問題。收支平衡壓力的地區(qū)性差異是非常大的。調(diào)整稅率對于行業(yè)的影響會導(dǎo)致行業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局發(fā)生變化。增值稅減稅對地方經(jīng)濟的影響可能改變區(qū)域的布局，以及改變行業(yè)結(jié)構(gòu)，我認為需要做一點學(xué)術(shù)性的研究，稅率結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標是不是能夠?qū)崿F(xiàn)，目標一是降成本，二是促轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，不是單一目標，至少應(yīng)該是雙重目標。

另外一個問題是當(dāng)減稅措施實施后，各個地方政府對中央財政轉(zhuǎn)移支付的公平性和效率會提出更高的要求。地方政府稅收收入減少，必然尋求中央財政轉(zhuǎn)移支付支持，中央財政如何轉(zhuǎn)移支付、是不是公平合理，對地方財政影響會增大，從而倒逼財政轉(zhuǎn)移支付制度必須要改革。這是一個學(xué)術(shù)界要研究的問題。

二是財政可持續(xù)性問題。目前財政可持續(xù)性問題集中體現(xiàn)在地方財政，2018年末，地方政府專項債務(wù)余額是7.39萬億元，規(guī)?？煽?。但如果把大量的隱形債務(wù)考慮進去事情可能會有些變化。我們國家地方隱形債務(wù)問題很復(fù)雜，不是說發(fā)達地區(qū)有錢就沒有債，有時候可能還正相反，越有錢越容易發(fā)債，越容易發(fā)債就滾動得越大，但它的可持續(xù)性并不代表就越強，這三者之間不一定存在必然因果關(guān)系。這個問題大家要去關(guān)注。房地產(chǎn)市場預(yù)期也會影響到未來地方政府財政可持續(xù)性。

三是社保的問題。從全國看社?；鹗怯薪Y(jié)余的，主要是我們國家區(qū)域間有特別大的不平衡，而且越來越嚴重，人口流動就直接反映這個問題，人口凈流出的省份老齡化在加快，需要通過中央實施社?；鹫{(diào)劑去解決。今年我們財政制度改革當(dāng)中出現(xiàn)一個新詞叫 “共同財政事權(quán)”的轉(zhuǎn)移支付，劃歸一般轉(zhuǎn)移支付項，所以，今年專項轉(zhuǎn)移支付占比已經(jīng)降到10%。主要是由中央承擔(dān)一部分支出劃給地方，這部分支出主要是教育支出和養(yǎng)老支出。這要在下一步預(yù)算法實施條例當(dāng)中把它規(guī)范進去，得到法律的認可。學(xué)術(shù)界可以研究這樣的改革是否能提高政府的支出效率？能不能解決中國的問題？

在這樣的財政形勢下，我認為學(xué)術(shù)界應(yīng)該主要關(guān)注以下五個問題：

第一個問題是如何建立中國稅式支出制度。這是一件大事兒，現(xiàn)在所有的稅法都有稅收優(yōu)惠條款，這些優(yōu)惠到底解決了什么問題？這些稅收優(yōu)惠是否符合國家宏觀經(jīng)濟導(dǎo)向和目標？沒有評估。真正的稅式支出制度是為了實現(xiàn)國家宏觀經(jīng)濟目標的，這兩者應(yīng)該實現(xiàn)一致性，這樣的制度應(yīng)該如何建立？必須真正建立一套中國自己的稅式支出制度，不一定馬上就建好大框架，可以先從單個稅種做起，甚至可以先做區(qū)域性的研究。

第二個問題是如何改革和完善我們國家的轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付制度和地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化、經(jīng)濟社會發(fā)展均衡化是什么關(guān)系？它起沒起到這樣的作用，我們需要一個評估。還有，財政資金投入和脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興等之間的關(guān)系需要做量化的研究，比如財政投入到什么程度才能夠改變這個地方的貧困狀態(tài)？有沒有閾值的問題？蜻蜓點水式的資金投入再持續(xù)可能也沒有效果。這需要做一些實證、量化的研究。

第三個問題是政府綜合財務(wù)報告制度改革問題。這也是非常重要的，這里面的問題其實非常復(fù)雜，涉及會計標準，以及地方財政狀況真實性能否通過權(quán)責(zé)發(fā)生制反映等問題。與此相關(guān)的是政府綜合財務(wù)報告的分析體系問題，包括指標體系構(gòu)建，這是基礎(chǔ)性工作，需要加快研究。

第四個問題是政府債務(wù)問題。我認為需要加快推進我國政府債務(wù)管理的立法進程。從全球看，各國做法不同，政府債務(wù)管理有全國的統(tǒng)一立法，也有分開立法的，我認為都可以，但政府債務(wù)管理必須要全面納入法治軌道。學(xué)術(shù)界應(yīng)該認真研究這個問題。立法問題解決了之后，它就可以從根本上解決很多債務(wù)管理相關(guān)的問題，包括信息不透明，因為只要立法，它必須要透明。還有相關(guān)的政府債務(wù)發(fā)行定價機制、交易制度、債務(wù)統(tǒng)計、動態(tài)監(jiān)測等問題都應(yīng)該去研究，這恰恰也是政府債務(wù)管理方面的非常大的基礎(chǔ)性工程，這些工程做好了，問題都能迎刃而解。

第五個問題是稅收法定問題。2020年要實現(xiàn)稅收法定，立法任務(wù)非常繁重?，F(xiàn)在18個稅種當(dāng)中剩8個稅種要完成立法。涉及關(guān)稅、消費稅等，以及稅收征管法的修改問題，這些問題非常需要學(xué)術(shù)界研究，為立法提供學(xué)術(shù)支撐。

以減稅降費倒逼預(yù)算績效管理

李明：2018年10月份中央政治局會議強調(diào)“實施好積極的財政政策”，到去年年底中央經(jīng)濟工作會議時，強調(diào)了 “加力提效”，決定實施更大規(guī)模的減稅降費，今年3月5日的《政府工作報告》對工作做了具體的細化部署。這是基于當(dāng)前經(jīng)濟形勢做出的重大決策，包括國際稅收競爭形勢以及中國不斷加大的經(jīng)濟下行壓力。按照政府工作報告的表述，最終要實現(xiàn)三個目標：一是減輕企業(yè)負擔(dān)、激發(fā)市場活力；二是完善稅制、優(yōu)化收入分配格局，既包括中央和地方政府財政收入來源結(jié)構(gòu)，也包括政府和社會之間的分配格局；三是支持穩(wěn)增長、保就業(yè)、調(diào)結(jié)構(gòu)。歸根結(jié)底，是著眼于培育經(jīng)濟發(fā)展后勁。

“加力提效”一方面要增支，另一方面也減收，財政可持續(xù)性承壓?！墩ぷ鲌蟾妗泛涂偫泶鹩浾邌柮鞔_了應(yīng)對的方案，一方面實施的效果還有待觀察，另一方面即使順利推進，綜合測算仍有不小的缺口。怎么辦？個人的一個看法是，可能需要大規(guī)模的挖潛，用減稅降費帶來的壓力倒逼實施預(yù)算績效管理。挖潛，很重要的是能不能把存量挖掘出來，如果能通過預(yù)算績效管理，把存量挖掘出來、用好，積極財政政策還是有很多空間的。預(yù)算績效管理既覆蓋收入預(yù)算也包括支出預(yù)算。從此前中共中央辦公廳發(fā)布的 《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，以及審計部門的政策取向看，中央對財政支出的關(guān)注度越來越高，所以未來有條件做好支出提效的工作，也就是提高財政資金的配置效率和使用效率。配置效率是使用效率的前提，微觀上要做很多的制度設(shè)計。做好提效的工作是非常關(guān)鍵的，這是挖潛重要的來源。怎么能做到提效？預(yù)算績效管理是關(guān)鍵的一招，從決策開始到編制，到執(zhí)行，到?jīng)Q算，要看能不能把整個績效理念和管理部署貫徹始終，優(yōu)化財政資金在地區(qū)間、部門間、項目間的配置，并在此基礎(chǔ)上，下決心回收沉淀資金。提高效益要把握重點，解決好財政資金優(yōu)先保障哪些領(lǐng)域的問題，無論地區(qū)間、部門間還是項目間配置，都應(yīng)該明確方向。

2018年底的中央經(jīng)濟工作會議提出要在“鞏固、增強、提升、暢通”8個字上下工夫，這里我僅就“暢通”講些個人的看法?！皶惩ā笔俏磥碡斦咝枰蟀l(fā)力的領(lǐng)域，其含義非常豐富：第一個是國內(nèi)市場和生產(chǎn)主體的暢通；第二個是經(jīng)濟增長要充分吸納就業(yè)；第三個是金融和實體經(jīng)濟的良性循環(huán)。國內(nèi)市場和生產(chǎn)主體的暢通，就是充分發(fā)揮國內(nèi)市場的作用，培育內(nèi)需。在上述問題上，財政政策都有很大的作用空間。

一是在物理空間上把全國市場連在一起。這個工作我們做了很多年，但中間有停頓?；ㄑa短板著力的方向，很多是圍繞市場來的，比如水運交通方面，實際也是使全國市場連成一體的非常重要的舉措?？梢钥紤]把很多城市面向沿海城市和港口連接，把內(nèi)陸城市連上長江經(jīng)濟帶諸港口，珠江等水系也可以考慮內(nèi)河航運的發(fā)展，這是要著力的一個方向，我們做全國市場一體化的工作，需要水運、陸路、航空齊發(fā)力。

二是加強教育和醫(yī)療等領(lǐng)域的消費。消費是這兩年我們緊抓的非常重要的工作，個人所得稅專項抵扣也有這個考慮，但目前的舉措遠遠不夠。中央經(jīng)濟工作會議上也強調(diào)了。我們可以著力的方向在哪里？最簡單的，大家在北京有切身的體會——教育。學(xué)校的分布是不是可以優(yōu)化，數(shù)量是不是可以增加？大家知道，北京的小孩放學(xué)早，怎樣把延長服務(wù)供給做得更好，和勞動力市場統(tǒng)籌考慮，解放家長？當(dāng)然現(xiàn)在已開始在做這樣的工作。教育的各個環(huán)節(jié)，特別是嬰幼兒的教育，也包括中學(xué)，以及醫(yī)療都是很重要的發(fā)力領(lǐng)域。

三是加快推進重要領(lǐng)域投資建設(shè)。一方面企業(yè)的更新改造需要投資；另一方面基建，包括市政也需要投資。還有新型基礎(chǔ)設(shè)施，例如5G商用對中國來說是非常具有前瞻性的舉措，對相當(dāng)多產(chǎn)業(yè)發(fā)展有明顯的推進作用，比如遠程醫(yī)療、工業(yè)物聯(lián)網(wǎng)等等，一些地方政府已經(jīng)開始部署。雖然需要的投入很大，但這些支出也是投資著力非常重要的方向。加快推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，既著力于需求端也著力于供給端。

四是擴大就業(yè)需財政發(fā)力。以往就業(yè)問題是放在民生領(lǐng)域的，今年《政府工作報告》把擴大就業(yè)放在宏觀政策層面討論，要保就業(yè)、保收入、保穩(wěn)定。圍繞這個課題，財政也有很多工作要做。很多人在提固定資產(chǎn)投資加速折舊及加計扣除的問題，大家有沒有想過另外一個問題，就業(yè)我們也可以加計扣除。2008年之前，我們在算企業(yè)所得稅時存在兩種工資扣除方式，一種是據(jù)實抵扣制，一種是計稅工資制。改革后采用了據(jù)實扣除的方式，減輕了企業(yè)用工負擔(dān)，把所得稅負擔(dān)降低了?，F(xiàn)在企業(yè)所得稅占比不低，圍繞擴大就業(yè)，能否再邁進一步，讓工資也加計扣除呢？這也需要財力保障。

五是促進金融和實體經(jīng)濟良性循環(huán)。近年來我們做了一些工作，比如成立國家融資擔(dān)?；穑ㄟ^增信扶持中小微企業(yè)、“三農(nóng)”和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。中央經(jīng)濟工作會議提及但現(xiàn)在看來還有待進一步推進的工作，比如要求城商行、農(nóng)信社回歸主業(yè)，發(fā)展社區(qū)銀行等，恐怕也很難單純靠市場，財政恐怕要在促進金融和實體經(jīng)濟良性循環(huán)中發(fā)揮更多作用。

總體上，財政在這些領(lǐng)域有很大的作用空間。但在如此多的工作中，怎樣才能確保財政資金投向重點領(lǐng)域，抓手還是預(yù)算績效管理，要明確工作重心，在預(yù)算決策環(huán)節(jié)、編制環(huán)節(jié)中貫徹到底。動存量是一件很難的工作，需要協(xié)調(diào)各方面利益。我們有強大的保障，就是黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這是今天我們具備的最大優(yōu)勢。為把這個工作做好，“一把手”應(yīng)該親自抓預(yù)算工作，要突出強調(diào)財政部門核心預(yù)算單位的地位，財政資金二次分配的現(xiàn)象不利于上述工作的推進，有必要進一步加大改革。

從貨幣政策空間來理解2.8%的赤字率

徐奇淵：目前國內(nèi)經(jīng)濟面臨下行壓力，剛召開的兩會對2019年工作目標提出了新要求。當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，更需要財政政策、貨幣政策共同發(fā)力以促經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

其一，赤字率上調(diào)但未破3，可能是基于財政、貨幣政策協(xié)調(diào)的考慮。每年政府工作報告當(dāng)中公布的赤字率，意味著接下來的一個年度財政政策的力度如何，因此受到了國內(nèi)券商以及國外投資者的廣泛關(guān)注?？v觀近幾年赤字率的變化，2016、2017年赤字率最高，達3%；之后有所調(diào)整，2018年降至2.6%，2019年擬按2.8%安排。從財政赤字率安排上看，2016年開始我國一直推行積極的財政政策，但是具體每一年又有所不同：2016年加大財政力度，赤字率達3%；2017年在積極的基礎(chǔ)上更加積極有效，赤字率為3%；2018年積極財政政策方向不變，但赤字率下調(diào)至2.6%；2019年積極的財政政策要加力提效，赤字率安排為2.8%。

理論上，財政政策和貨幣政策是擴大總需求的主要工具。縱觀赤字率安排的變化，2019年赤字率低于預(yù)期，這傳遞出信號：在經(jīng)濟面臨下行壓力環(huán)境下，寬松的宏觀政策除了積極的財政政策外，貨幣政策可能更具有空間。如果貨幣政策空間變大，則財政政策的壓力就可以有所緩解，所以赤字率定為2.8%、低于預(yù)期，這從貨幣政策空間變大的角度來說，是可以理解的。

其二，從國內(nèi)金融市場來看，貨幣政策的空間較大，打通貨幣到信用的傳導(dǎo)機制，就可以起到擴大總需求的作用。2018年實體企業(yè)經(jīng)營困難，從成本費用上看，財務(wù)費用尤其是利息支出上升幅度最明顯，而主營業(yè)務(wù)成本、銷售費用以及管理費用這三項成本相對比較穩(wěn)定，另外企業(yè)稅負也可能是導(dǎo)致其經(jīng)營困難的原因之一。但總體看來，去年金融市場動蕩，利息支出負擔(dān)很重，財務(wù)成本、利息支出是導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營困難的最主要原因。利息支出的沉重負擔(dān)主要體現(xiàn)在民營企業(yè)融資難、融資貴的問題上。作為一個比較的基準，2017年民企和央企的信用利差始終在100-140個基本點波動。但是2018年，這個利差迅速擴大到260個基點，今年年初降到200多個基點，但還是遠遠高于2017年。從這個指標來看，所謂的民營企業(yè)融資難、融資貴問題，和2017年有根本性的不同。從2018年來看，金融市場對民營企業(yè)或一般企業(yè)沖擊明顯，這在信用利差方面有很突出的體現(xiàn)。

貨幣政策當(dāng)前的一個重要任務(wù)，就是要打通從寬貨幣到緊信用的傳導(dǎo)機制。2018年國債和央企債券收益率一直呈現(xiàn)穩(wěn)定甚至下行態(tài)勢，這表明，銀行間市場有很多資金、流動性其實是比較寬裕的，但這部分資金不敢投資到風(fēng)險高的債券或貸給民營企業(yè)，而是買了無風(fēng)險或低風(fēng)險的資產(chǎn)，比如說國債和央企債券，所以最終壓低了這些資產(chǎn)的收益率。因此，貨幣政策急需打通傳導(dǎo)機制，這本身就能起到擴大內(nèi)需的作用。去年11月份開始，銀保監(jiān)會所提的“125”，就民營企業(yè)貸款存量和流量對銀行提出一些要求；同時我們也看到，銀行間債券市場上，針對中小企業(yè)、民營企業(yè)的債券增信評級工具也在推出。本次《政府工作報告》也強調(diào)，對中小銀行定向降準，降準的錢全部用于民營企業(yè)和中小企業(yè)貸款；大的商業(yè)銀行要補充資本金，并且要求其對民營企業(yè)的貸款增速要達到30%以上。上述政策一部分是行政手段，伴隨著一些爭議，但這些措施確實在瞄準傳導(dǎo)機制，目前似乎已經(jīng)起到了一些作用。比如從較短期限結(jié)構(gòu)的信用利差來看，已經(jīng)有明顯緩解，但從長期限結(jié)構(gòu)來看，信用利差仍然維持在很高的水平，甚至在進一步擴大，因此最終效果仍有待觀察。

其三，貨幣政策的外部空間也正在打開。2015年12月開始，美聯(lián)儲正式進入加息周期，到現(xiàn)在，美聯(lián)儲加息已經(jīng)接近尾聲。2019年貨幣政策即將迎來外部約束放松的新階段?；仡?015年至2017年期間，在美聯(lián)儲不斷加息的情況下，人民幣面臨一定貶值壓力，同時面臨資本流出壓力，甚至中美10年期國債收益率還一度出現(xiàn)倒掛，國內(nèi)的貨幣政策壓力非常大。在這樣的外部條件下，貨幣政策寬松的空間非常逼仄。這也就可以理解，為什么2016、2017年財政赤字率高達3%，當(dāng)時擴大總需求更依賴財政政策，就是因為當(dāng)時的貨幣政策受到外部環(huán)境約束，因而空間較小，只能更多依賴財政政策。

從今年年初開始，美聯(lián)儲加息力度低于預(yù)期，甚至即將退出加息周期。在此背景下，人民幣貶值壓力開始反轉(zhuǎn)，大家對人民幣保持穩(wěn)定或升值預(yù)期較大。這時貨幣政策寬松外部約束將減少，貨幣政策的可用空間更大。所以我們看到，在政府工作報告中，財政政策的赤字率并沒有突破3%，甚至低于市場預(yù)期，總理也提到，財政政策要為將來預(yù)留空間。那么相應(yīng)的，貨幣政策就要扮演更重要的角色。當(dāng)然，這并不意味著貨幣政策就會出現(xiàn)“大水漫灌”，因為貨幣政策的國內(nèi)空間，更多體現(xiàn)在打通傳導(dǎo)機制方面。而且，貨幣政策除了前述的國內(nèi)傳導(dǎo)機制的空間，以及國外空間，還有一層利率市場化改革的空間。就最后一點，中國人民銀行行長易綱在答記者問時也已經(jīng)提及。綜合這三方面來看，可以得到結(jié)論，貨幣政策空間正在打開，但并不意味著大水漫灌。

減稅降費需直面結(jié)構(gòu)性矛盾

汪德華：今年兩會，無論從整個政府工作報告還是從財稅領(lǐng)域來看，減稅降費都是其中關(guān)注度很高的一個部分。從歷史來看，自1998年開始提出積極的財政政策，迄今為止21年間，只有3年沒有提積極財政政策。有意思的是，過去積極財政政策都強調(diào)“增收節(jié)支”，即要增加財政收入，壓縮一般性支出，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。2008年之后，才逐步提出積極財政政策要“結(jié)構(gòu)性減稅”“減稅降費”的理念。理念更新帶動行動更新，到2019年達到一個新的高度。政府已提出2萬億元的減稅降費目標，減稅包括小微企業(yè)減稅、個人所得稅、增值稅三方面，降費的重點是降低企業(yè)繳納職工基本養(yǎng)老保險費。

需要注意的是，最近幾年的減稅問題反復(fù)多次引起社會熱議。一方面，政府推出了多項減稅降費政策，如2018年減稅降費1.3萬億元。但另一方面，也有很多質(zhì)疑聲音認為，企業(yè)的稅負還在加重。政府政策走向，與企業(yè)感受或一些專家的主觀判斷不一致，將會影響減稅降費政策的實施效果。為了解決這種爭議，應(yīng)提出一個政府、企業(yè)和社會觀察者共同認可的稅負標準。我認為，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)教材中的宏觀稅負指標，即財政收入占GDP的比重，是比較合適的。采用這一指標和一般公共預(yù)算的數(shù)據(jù)，我計算了2009-2018年中國宏觀稅負。從結(jié)果看，中國的宏觀稅負在2009年之后呈上升態(tài)勢，但在2016-2018年間減稅幅度都比較大，宏觀稅負明顯下降。尤其是2018年，政府說減1.3萬億元，從宏觀稅負指標來看也是下降幅度最大的。2019年政府提出的減稅降費目標是2萬億元。2019年預(yù)算報告中財政收入將增長5.5%，而名義GDP增速估計能達到8%-9%，分母增速明顯快于分子，因此可以預(yù)期宏觀稅負還是會保持明顯下降的態(tài)勢。從宏觀稅負指標看，減稅降費政策正如中央經(jīng)濟工作會議所要求的那樣，近些年已經(jīng)逐步成為中國宏觀經(jīng)濟政策的重要抓手。

宏觀稅負指標確實在下降，但一些企業(yè)認為其稅負在上升。這種質(zhì)疑的聲音如何理解呢？我認為，這可能反映了宏觀減稅政策在微觀層面存在結(jié)構(gòu)性不平衡。與宏觀減稅相伴隨的，是近些年稅收征管力度不斷上升。由此可能導(dǎo)致雖然稅率在下降，但部分過去納稅合規(guī)性較弱的企業(yè)的稅基在增加，實際稅負會上升。這提示我們，減稅不僅要從總體上考量，還要關(guān)注其在企業(yè)層面的結(jié)構(gòu)性影響。2019年的減稅降費政策，因其所處的是宏觀經(jīng)濟形勢較敏感、中小企業(yè)盈利較困難的時期，更需關(guān)注結(jié)構(gòu)性影響。雖然國務(wù)院已要求確保所有行業(yè)稅負只減不增，但在執(zhí)行層面，一些合規(guī)情況較好的大企業(yè)將明顯受益于力度較大的減稅降費，而一些當(dāng)前經(jīng)營較困難的中小企業(yè)則并不一定。這是減稅降費要直面結(jié)構(gòu)性矛盾的第一層含義。

減稅降費需直面結(jié)構(gòu)性矛盾的第二層含義是地區(qū)層面。從2019年預(yù)算報告中可以看出，今年雖推出了力度很大的減稅政策，但還要求增加支出規(guī)模，一般公共預(yù)算支出增長的速度快于收入增長的速度。這種支出的增長，一方面依賴于財政赤字的增加，另一方面依賴于中國積極財政政策的創(chuàng)新性抓手，即通過強化財政管理，加快預(yù)算執(zhí)行進度，用好結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，盤活財政存量資金等。很大力度減稅，赤字率僅增加至2.8%，支出增速依然較高的高難度預(yù)算平衡，在綜合運用多種財政手段的前提下才能得以實現(xiàn)。

但需要注意，減稅降費政策的減收，既影響中央財政，又影響地方財政。從全國層面看，預(yù)算平衡可以實現(xiàn)。但無論是減稅政策的減收效應(yīng)，還是結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、盤活財政存量資金的潛力，在不同地區(qū)、不同市縣是不一樣的。顯然，減稅降費政策對地方的影響存在結(jié)構(gòu)性差異。從減稅政策來看，部分減收效應(yīng)明顯的市縣，或者其他財力彌補渠道潛力較小的地區(qū)，可能會出現(xiàn)財政支付困難問題。同樣，社保降費政策的沖擊也存在明顯的省際差異。我們的測算表明，部分省份可以受益于稅務(wù)征管導(dǎo)致的征管力度提升出現(xiàn)增收，也有不少省份出現(xiàn)明顯減收，而減收省份可能恰恰是社?；鸨Ｕ夏芰^差的省份。一旦這種地區(qū)結(jié)構(gòu)差異性的影響出現(xiàn)嚴重后果，那些一般公共財政或者養(yǎng)老保險基金運轉(zhuǎn)困難的地區(qū)，或者將加大征管力度，乃至收過頭稅、過頭費，從而影響減稅降費政策效果；或者因財政支付不到位，導(dǎo)致經(jīng)濟穩(wěn)定、預(yù)期穩(wěn)定、社會穩(wěn)定等發(fā)生問題。政府工作報告和預(yù)算報告已提出通過加大轉(zhuǎn)移支付等政策來緩解減稅降費政策地區(qū)差異性影響，但中國區(qū)域差異較大，幾千個市縣如何能夠?qū)崿F(xiàn)較好的平衡，依然有待努力。

2019 年預(yù)算報告關(guān)鍵詞——“加力”和“提效”

李燕：2019年兩會預(yù)算報告主要分為兩大塊，一是2018年預(yù)算執(zhí)行情況，二是2019年預(yù)算安排。主要呈現(xiàn)出如下特點：

第一，預(yù)算報告緊密銜接政府工作報告。通過我每年對兩會預(yù)算報告的追蹤情況來看，其和政府工作報告的銜接越來越緊密。表現(xiàn)在：一是政府工作報告中出現(xiàn)了越來越多的有關(guān)財政改革、財政政策內(nèi)容以及財政稅收數(shù)據(jù)作為政府施政方略的支撐，這符合十八屆三中全會提出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的基本定位。二是今年預(yù)算報告全文的篇幅和政府工作報告大致相近，均在2萬字左右，也能說明政府預(yù)算報告越來越重要。

第二，收支政策是兩會預(yù)算報告的重點。如2019年的預(yù)算計劃主要分為五個部分，分別是財政收支形勢分析、預(yù)算編制和財政工作總體要求、財政政策以及收支政策、2019年四本預(yù)算安排和財政改革發(fā)展，其中根據(jù)財政政策安排的收支政策是重點內(nèi)容，主要講了8大方面的22項具體內(nèi)容，包含了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、三大攻堅戰(zhàn)、科技創(chuàng)新和保障基本民生問題等等。體現(xiàn)了先有政策和項目后有支出，“錢”隨著“事”走，有利于改變以前先分“錢”再找“事”的狀況，這說明我們的收支政策是隨著財政政策走，預(yù)算具體安排又隨著收支政策走的。

第三，預(yù)算報告回應(yīng)了人大對重點支出和政策審查的法定要求。修訂的 《預(yù)算法》新增加了第48條，清單式地列出了人民代表大會審查預(yù)算草案及其報告時的重點，2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，其意義在于：

一是更加突出了人大審查預(yù)算報告的重點內(nèi)容。如審查重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)。什么是重點支出、重大投資項目？在實踐當(dāng)中因為各個地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一樣，具體由各個地區(qū)根據(jù)中央政策及國家戰(zhàn)略結(jié)合本地情況決定，如北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例就將重點支出明確為“市人民政府確定的全市年度重點工作或者重點事項在市級支出預(yù)算中的財力安排”。將重大投資項目列為“市人民政府?dāng)M新安排的單個項目市政府固定資產(chǎn)投資總額占本市年度政府固定資產(chǎn)投資總額1%以上的項目，或者按市人民政府固定投資總額排序前10位的項目”。人大在審查預(yù)算以及執(zhí)行、決算的時候都要特別關(guān)注“重點支出和重大投資項目”。

二是解決預(yù)算順周期調(diào)節(jié)問題。原來人大審查預(yù)算的重點在于本年度財政收入能否完成，預(yù)算是否平衡，是否會有赤字，關(guān)注重點在收入，這樣政府就會將收入預(yù)算當(dāng)做法定任務(wù)完成，實踐中就會帶來財政順周期調(diào)節(jié)問題，如經(jīng)濟不景氣時，企業(yè)經(jīng)營困難，此時財政應(yīng)采取逆向調(diào)節(jié)的減稅政策給經(jīng)濟注入活力，但是在預(yù)算收入任務(wù)的控制下，財稅部門反而會去催繳稅收。而現(xiàn)在的《預(yù)算法》要求不能下收入任務(wù)，預(yù)算收入目標只是“預(yù)期”或者“預(yù)計收入”，而不是“收入任務(wù)”。對于實踐中的“超收”或“減收”，《預(yù)算法》要求“設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”，超收當(dāng)年不能馬上支出要先放到穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金里；如果減收，要先用穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補。人大的審查重點就要由預(yù)算平衡和赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。

三是力圖解決財政支出固化的問題?！额A(yù)算法》第48條指出預(yù)算審查是要關(guān)注“預(yù)算安排是否符合本法規(guī)定”，這里的合法是指符合《預(yù)算法》要求，是要解決以前的很多支出屬于“法定支出”，涉及很多“部門”法規(guī)定了有關(guān)支出不能低于或要高于財政支出增長的幅度或GDP的一定比例，這樣在預(yù)算分配時就把我們有限的財政支出固化了。所以，黨的十八屆三中全會決議中就提到了要“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”，表明預(yù)算安排不是一味跟著“部門”法走。比如北京海淀區(qū)教育比較發(fā)達，按照原來的“一刀切”掛鉤分配，和北京市其他區(qū)一樣，教育經(jīng)費按同比例“固化”增長，海淀區(qū)就會形成較多的結(jié)余和沉淀資金，而有些地方可能會不夠花。應(yīng)該說明的是，不掛鉤不等于我們的重點支出就缺乏保障，如教育、醫(yī)療、社保等重點民生支出還是要大力支持的，只是不能“一刀切”地與增長幅度掛鉤了。

第四，2019年的積極財政政策主要體現(xiàn)在“加力”和“提效”。 在“加力”上：一是減稅降費，大幅度降低增值稅稅率和社保費率。那么財政收入減少的部分從哪里來？預(yù)算報告提出“要想方設(shè)法籌集資金，中央財政將增加特定國有金融機構(gòu)和央企上繳利潤，地方財政也將主動挖潛，多渠道盤活各類資金和資產(chǎn)”。國有企業(yè)經(jīng)營收益主要是國有企業(yè)凈利潤的上繳，按規(guī)定要調(diào)入一般公共預(yù)算來保障重點民生支出需要，預(yù)算報告明確，2019年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算比例進一步提高到28%，接近十八屆三中全會決議提出的2020年要達到30%的目標。在“提效”上：一是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，盤活存量資金，統(tǒng)籌安排使用。就統(tǒng)籌資金使用來說，實踐中會涉及多個領(lǐng)域的統(tǒng)籌，比如不同層級政府之間資金的統(tǒng)籌、部門之間資金的統(tǒng)籌、不同預(yù)算之間的統(tǒng)籌等等，涉及利益格局的調(diào)整，這是一個比較困難的問題，需要改革推動。二是全面實施預(yù)算績效管理。以預(yù)算績效為抓手切入，實現(xiàn)全面的績效管理，提高有限的資金的使用效益。

總體來看，2019年的經(jīng)濟形勢是穩(wěn)中有變，這給大家一個“變化”的預(yù)期，同時，不論是中央還是地方的收支預(yù)算安排的增長幅度也是低于GDP增長幅度的，這給我們的預(yù)算安排留有一定的余地。■