財稅體制改革前瞻

●賈 康

賈康：第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府咨詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。多次受朱镕基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領導同志之邀座談經濟工作 （被媒體稱之為 “中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達——蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年出版《新供給經濟學》專著；2016年出版《供給側改革：新供給簡明讀本》《供給側改革十講》《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。2017年領銜出版《中國住房制度與房地產稅改革》《新供給：創新發展，攻堅突破》《構建現代治理基礎：中國財稅改革40年》等。

談論財稅改革，離不開作為頂層規劃、指導全面配套改革的黨中央大政方針和文件精神。黨的十八大提出了“五位一體”的總體布局，而黨的十八屆三中全會的重要文件 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），被看作是對于全面配套改革作出頂層規劃的指導文件。《決定》中有一個最核心的治國施政理念——國家治理體系和治理能力現代化，可簡稱為 “現代國家治理”。“治理”與“管理”雖然只有一字之差，但“治理”之意明顯有別于“管理”，治理更強調如何通過制度安排和機制的創新優化，實現調動所有潛力和活力的包容性發展，將管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融為一體，真正使中國繼續在現代化發展的路徑上保持超常規態勢增長，并提高發展質量。而財政是現代國家治理的重要基礎，因此財政必須實施構建現代財政制度的配套改革。黨的十八屆三中全會召開之后，中共中央政治局審批的第一項改革方案就是財政稅收的配套改革，其中明確指出財稅三大領域的改革任務為：改進預算管理制度、深化稅收制度改革、調整中央和地方政府間財政關系。簡單來說，即預算改革、稅制改革、理順中央和地方體制關系的改革。中國現代化的“歷史三峽”在未來十年能否沖過去，和財稅改革以及其他領域的重點改革息息相關。

其實在黨的十八屆三中全會召開之前，新一輪財稅改革已經有了較多鋪墊，“營改增”使地方政府失去了營業稅這一大宗的主體稅源，增值稅作為中央與地方的共享稅無法支撐地方政府的主體收入。這必然倒逼整個財稅領域進行配套改革，在預算管理、稅收制度與中央與地方關系為主的財稅改革領域內，要求形成一整套具有操作性的設計安排。

按筆者的理解，此時財稅三大改革的排序，在策略上有根據先易后難的順序來推進的考慮。將預算改革排在第一位，是因為預算改革中達成的共識較多，也較為直觀；稅制改革排在第二位，是因為只有解決了預算收入從哪里來的問題，才有用于公共資源配置的可用財力，進而按照國家分配主體的戰略意圖進行公共資源配置，有效履行政府職能。這兩項改革分別為支出側和收入側的改革。而理順中央和地方體制關系的改革更是一項復雜的系統工程，盤根錯節，必須標本兼治，因此排在最后一位。

黨的十九大綜合考慮已經取得的進展和實際面臨的問題之后，明確提出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”這段表述體現了最高決策層站在新的歷史起點上，面對新時代，指導財稅改革的最基本方針和要點。依照這一指導意見，財稅三大改革任務的排序實際上有所調整，理順中央和地方的體制關系成為首要任務。

一、三大基本經濟關系必須適應現代國家治理的內在要求

對于重點和基本事項的排序，黨的十九大已明確首先要理順中央和地方的體制關系，化解實際中已經出現的矛盾和制約。理順中央和地方的體制關系，關系整個制度安排的框架，更具綜合性與支撐意義。預算改革和稅制改革都需建立在理順中央和地方的體制關系的基礎上。鄧小平南巡后1994年的分稅制改革，初步理順了中央和地方、政府和市場主體之間的關系，自上而下推進了財政體制改革，其后的一系列財政領域的改革均是沿著此次改革的思路來推進。如今中央要求進行權責清晰、財力協調、區域均衡的財政制度安排，實質的需要是“財權與事權相順應，財力與事權相匹配”。廣義的事權與“現代國家治理”的政府職能范圍相對應，不僅僅包括中央和地方的事權劃分，其合理性也建立在政府和市場主體、公權體系和公民及納稅人之間關系的理順之上，并隨著經濟社會發展而不斷動態優化，與現代國家治理密切聯系，這也印證了 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”。因此，從財政經濟的理論研究視角來說，理順中央和地方的體制關系，也必須優化政府和市場主體、公權體系和公民及納稅人之間形成的分配關系。中央和地方、政府和企業、公權體系和公民，這三大基本經濟關系必須適應中國特色社會主義市場經濟這一改革目標模式的匹配要求，適應現代國家治理的內在要求，充分做到治理中的“善治”。

二、推進滾動預算和全面績效管理走向成熟

預算改革的實施推進，進度和成效相對來說令人滿意，中央在進一步提出“全面規范透明”的基礎之上，還要求推進標準科學、約束有力的預算制度建設，全面實施績效管理。這是預算改革中的重點優化要求。

使預算規范化透明化，實質上是一種體制的優化。預算有了透明度，公眾就擁有了知情權，進而就生發質詢權、監督權。所以如何提高預算透明度，這不單是技術性問題，而且也是公共資源分配機制的合理化問題，是“以政控財，以財行政”的體制優化問題。全面推進預算改革正是緊跟現代化的趨向，以形成有利于公共利益最大化的制度安排。

在實際推進過程中，預算改革除了進一步提高透明度，讓社會各界越來越清晰地了解政府預算信息所代表的政府活動的范圍、方向、重點和相關的政策要點之外，還應在具體的預算管理形式上攻堅克難，從中央到地方推行三年滾動預算 （后改稱三年財政規劃）。預算年度的處理需要瞻前顧后、統籌協調、綜合平衡，過去僅有年度財政預算的運轉方式，已無法適應國家治理現代化。要實行三年滾動預算，必須要有對未來三年間經濟社會發展的預測能力，必須考慮三年時間段中財源和支出相關的各種變量和要素，將沒有嚴重偏差作為預測結果的底線，并以此為依據編制有效的預算。并且，在公共部門預算會計、財務規則方面，三年滾動預算必須引入權責發生制，處理好綜合形成的財務報告制度。當前預算中的常見問題所涉及的技術原因、管理原因，與預算運行只計劃了每一個年度直接相關，應繼續探索技術處理和創新工作，積累經驗逐漸成熟，以突破過去預算中存在的局限。

預算改革如何全面實施績效管理，將是一個較為艱辛的探索過程。從時間上來說，不可能一蹴而就，三年五年或八年十年，還不足以使預算績效管理達到成熟階段。但十五年也好，二十年也好，至少應在2035年基本實現社會主義現代化之前，使得滾動預算和全面績效管理具備一定水準的成熟度，適應全局發展的需要。

三、進一步推進稅制改革重點事項并加快配套改革

在稅制改革方面要進一步推進重點的事項，特別是要構建地方稅體系。

政府履行職能的預算財力，主要依靠稅收，以及其他非稅收入。稅制在進行全面營改增之后，增值稅作為中國的第一大稅，需要進一步降低稅負，這也符合企業和民眾的訴求。美國的稅制體系是以直接稅為主，降稅主要是降低個人所得稅和企業所得稅，而中國必須在增值稅這第一大稅上下功夫。李克強總理在作2019年政府工作報告時表示,今年將制造業等行業現行16%的稅率降至13%，交通運輸業、建筑業等行業現行10%的稅率降至9%，保持6%一檔的稅率不變。未來增值稅三檔并兩檔是必然的取向，也是有可能的。有關部門到底采取什么樣的路徑去推進三檔變兩檔的過程，還需要認真測算，周到準備。

企業所得稅也是企業和社會高度關注的稅種。2019年1月9日召開的國務院常務會議決定推出一系列減稅安排，主要側重于中小微企業，特別是小微企業，這是非常必要的。當前在外部壓力和內部矛盾交織而成的不確定性環境中，進一步抓住可做、應做的事情，就是抓住了確定性，而堅定不移地繼續減稅就是其中可做、應做的事情之一。但減稅并不能覆蓋所要解決的任務的全貌，很多企業負擔和社會負擔是稅外的。減稅還需要配套改革，例如降低五險一金。個稅改革暴露了這方面的矛盾，在所有的社保繳納歸稅務系統統一管理之后，發現只有約四分之一的企業能按標準繳納基本養老金，其余四分之三的企業則繳費不足，但如要繳足，則會產生很大震動。在實際繳費負擔不宜加重的條件下，必須下調最主要的基本養老金的標準繳費率。可行性條件上，則應盡快將社會基本養老金的統籌機制提升至全國范圍，以提高“蓄水池”的互濟功能，如此一來，諸如南方多年的滾存結余，就可以調劑運用到東北以解燃眉之急，而且繳費率便存在下調空間。這種改革應加快邁出實質性的步伐，在繳費統歸稅務機關管理，突破了原有既得利益的阻礙之后，還要消除觀念層面的種種誤解與顧慮，乘勢把稅收和非稅收入中“五險一金”等聯動的配套改革做好。

個人所得稅改革，也暴露出一些新矛盾。房租的專項扣除需要房主的個人信息，而許多房東不愿提供個人信息。這其中的矛盾如何化解，有關部門正在加緊調研，尋求出臺新的解決辦法。房東的房租收入本應依法納稅，但這塊稅源卻常年流失，如何總體規范，使其真正依法納稅，從混沌狀態逐漸步入現代國家應有的法治化社會氛圍、和諧狀態，都是擺在大家面前必須攻克的難題。其他的稅制改革也必須抓緊，比如消費稅，現在應積極考慮將該稅一些收入由生產環節推后到銷售環節征收，交給地方政府以支撐地方財源。營改增的全面覆蓋使得地方政府失去了營業稅這一主要稅源，為了解決地方政府的大宗稅源缺失問題，增值稅的中央和地方分成共享比例，已由75∶25變為對半分，但同時宣布只有2-3年的過渡期。如今過渡期已過去了一大半，若再不實行有效的解決措施，只延續當下的分成情況，各地方政府會一味在轄區內加辦企業，不管盈利與否，只求補充財源，那么政府行為一定會發生扭曲，背離職能轉變方向，這是必須防止的。要更好更快地進行過渡安排的銜接，增加緊迫感。此外，地方稅體系中還必須加快房地產稅的立法，這都是配套改革和一系列“最小一攬子”改革方案需要解決的難題和任務。

四、將三大改革視為有機整體，把握體系框架通盤規劃和優化

基層財政困難、隱性負債問題，以及所謂土地財政概念下的地方政府短期行為等問題，都與地方稅體系的構建問題息息相關，而要解決這些問題，尤其是消除這些問題的深層矛盾和病因，必須從體系框架通盤考慮解決方案。筆者認為，應由我國最高權力機構——全國人民代表大會以法規形式對行政體系進行明晰的授權，中央和地方各級政府依法得到授權后，形成財政事權一覽表和支出責任明細單。支出責任和事權對應，進而又在預算上可操作，和預算科目一一對接，使支出責任明細單對應事權一覽表，用以規范政府行為。

政府職能在“事權”概念下的一覽表，應該按照幾個層級來形成？這是其中的關鍵問題。過多的稅種數量會擾亂市場經濟運行，損害社會的公平與效率。1994年分稅制改革以來，稅制改革配合財政分稅制體制改革，中國的稅種在市場經濟的發展過程中由1994年改革前的43個減少為現行的18個，在簡并稅種的主流趨勢下，和其他國家相比，雖已不太多，但也不算少。若要依原來的政府五層級框架嚴格按照稅種劃分央地收入，勢必造成政府間收入分配的高度不均衡，而如以加大共享收入的比例和范圍來均衡中央和地方政府的財政收入，也只能是過渡性選擇，穩定性不足，也不利于從根本上解決地方政府的財政困難。從長遠的戰略性發展目標和鞏固分稅制改革基本制度成果來看，應將若干共享稅分解、融合于中央稅和地方稅之中。所以，在我國五級行政層級的框架中，18個稅種的稅源需要切割成五個層次來進行劃分，這是世界上其他國家未曾遇到過的難題，沒有可操作性，屬于“無解”的死扣。可知，按五級框架在省以下地方落實稅基配置難以操作，按照減少層級來分稅才可能柳暗花明，才能真正鞏固1994年的分稅制改革形成的基礎成果，解決省以下地方分稅制改革不夠深化的弊病——正是因為省以下地方的分稅制改革沒有貫徹落實到位，才會出現基層財政困難、隱性負債和土地財政短期行為等問題。

因此,今后應追求的可操作狀態，不可能延續過去的五級框架，也不宜將最終目標定為四個層級。筆者認為應該最終實現中央、省、市縣三級框架，實行扁平化管理，類似于國資管理體系的三層框架。“鄉財縣管”的實行，已使得鄉鎮一級沒有作為財政實體層級的可能性。加之根據浙江經驗和中央與有關管理部門 “省直管縣”的改革思路，市和縣可處于行政不同級而財政同級的狀態。在中央、省、市縣的三級框架之下，一級政權對應一級事權和一級財權，而財權的對應最重要的就是稅基配置。總體的財政制度框架，是應在扁平化為三級的前提下，按照“一級政權、一級事權、一級財政、一級稅基、一級預算”的原則優化制度安排。預算是實現公共財政所有訴求的運行載體，“各級預算”是適應社會主義市場經濟間接調控要求的規范化的政府收支管理形式，必須事先決定，嚴格執行，并充分反映民意，便于問責。財政體制按照扁平化的方向由五級收縮成為三級之后，預算改革和預算管理的優化就應該協調跟進，落實在整體的制度安排之中。其后，國有資產管理體系在已有的三級基本架構內，應該進一步優化以“管資本”為核心的每一級的產權架構與預算制度機制，還應在預算中進一步落實地方層級的舉債權。因此，三級框架下“一級政權、一級事權、一級財政、一級稅基、一級預算、一級產權、一級債權，再配之以中央、省兩級自上而下的轉移支付，以及輔助性的橫向轉移支付”，是我國財政體制改革實質性深化的出路所在。構建現代財政制度應該尋求的目標，就是建立各級政府財權與事權相順應、財力與事權相匹配的體制，服務于全局的長治久安。

現實存在的困難不言而喻，但在預算管理和理順中央和地方的體制關系方面，已經出現了重要進展，事權一覽表和支出責任明細單的推進已經有了具體舉措，中央和地方需要共同承擔的公共服務事權，已按照三級框架設計了一些重點領域的操作方案，將全國分為幾大類地區，每一類地區在具體的操作參數上又具體化規范有若干層級，各地方對應這種方案，在設定地方和中央共同承擔財力的量值方面，已有全套安排。若今后能將這些安排一步步覆蓋到各級政府所有的職能中并保持必要的動態優化，就基本達到理想境界了。

在中央的指導精神下，必須將重新排序的三大改革任務看作一個有機整體，掌握好在這方面無可回避的改革攻關。財政制度的現代化，應服務于中國經濟社會全局的現代化，服務于全面小康后現代化的推進，以在改革取得 “決定性成果”的支持下跨越中等收入陷阱，經受住歷史性考驗。■