黨政主要負責人履行法治建設第一責任人制度實施研究

伊士國 曹麗丹

摘要：黨政主要負責人履行法治建設第一責任人制度是一種政策性制度，包括問責依據、問責主體、責任主體、問責情形、責任形式等實施要素。這一制度目前存在責任主體范圍較窄、評價標準不明、監督機制不健全等問題，影響了該制度的實施效果。應擴展責任主體范圍、構建法治建設工作成效評估體系、健全制度運行的監督機制等，提高黨政主要負責人履行法治建設職責的能力，以健全并保證該制度的貫徹落實。

關鍵詞：黨政主要負責人；法治；第一責任人

中圖分類號：D920 文獻標識碼：A 文章編號：1008—7168（2019）02—0065—09

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責。各級黨委要領導和支持工會、共青團、婦聯等人民團體和社會組織在依法治國中積極發揮作用。”[1]為了貫徹落實這一精神，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》（以下簡稱《職責規定》），并發出通知，要求各地區各部門遵照執行。2017年8月至9月，各地省（自治區、直轄市）委辦公廳、省（自治區、直轄市）政府辦公廳聯合出臺了《〈職責規定〉實施辦法》或《〈職責規定〉實施細則》，如河北省委辦公廳、省政府辦公廳于2017年9月印發了《河北省黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責實施辦法》，從而使黨政主要負責人履行法治建設第一責任人制度（以下簡稱“法治建設第一責任人制度”）逐步建立完善并落到實處。但時至今時，由于“法治建設第一責任人制度”實施時間較短，其實施效果尚待進一步評估。目前我們可以結合該制度初步實踐狀況，在對該制度實施過程中的關鍵要素分析基礎上，從理論層面提出該制度存在的問題及其完善建議，以保證制度應有功效之發揮。

一、法治建設第一責任人制度的定性及現實意義

（一）法治建設第一責任人制度之定性

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《職責規定》和各省黨委辦公廳、政府辦公廳出臺的《〈職責規定〉實施辦法》共同構成黨政主要負責人履行法治建設第一責任人制度體系。那么，該制度應如何定性呢？這要從《職責規定》《〈職責規定〉實施辦法》或《〈職責規定〉實施細則》的性質談起。這應屬于黨和政府的政策性規定，但并不屬于黨政機關公文。原因在于，根據2012年7月1日《黨政機關公文處理工作條例》的相關規定，黨政機關公文的種類包括決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要，曾存在于《中國共產黨機關公文處理條例》（已失效）的“規定”并不在其中。而我們訪問中國政府網發現，搜索《職責規定》顯示的文件路徑為“首頁—政策—中央有關文件”，若按“公文種類”模式逐一打開“決議、決定、命令（令）、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函、紀要”，并不能找到該文件。可見，上述文件從性質講，屬于政策性規定而非黨政機關公文，更非黨內法規或政府規范性文件。據此，法治建設第一責任人制度應是一種政策性制度，而不是一種法定制度。

（二）法治建設第一責任人制度的現實意義

黨政主要負責人作為新時代全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，是“關鍵少數”中的“關鍵”。正如習近平指出：“黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責，這是推進法治建設的重要組織保證。”[2]（p.126）2015年底，中共中央、國務院印發了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（以下簡稱《綱要》），該《綱要》指出：法治政府建設必須在黨的領導下，全面提高政府工作人員法治思維和依法行政能力，落實黨政主要負責人要履行推進法治建設第一責任人職責[3]。繼而，2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《職責規定》，對此作了進一步規定，實現了黨政主要負責人在新時代全面推進依法治國中第一責任人職責的規范化和制度化，具有重要的現實意義。應該說，黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人制度是黨中央、國務院將馬克思主義矛盾分析法的重點論運用到實踐的體現，屬于黨中央、國務院對中國特色社會主義法治建設的頂層設計和戰略部署，是依法治國、依法執政、依法行政的必然要求，是法治國家、法治政府、法治社會一體建設的關鍵一步，該制度有效運行也是我們全面落實依法治國戰略的重要舉措。

二、法治建設第一責任人制度實施的要素

新時代全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治國家，我們必須進一步貫徹落實法治建設第一責任人制度，以問責倒逼黨政主要負責人法治建設責任的落實。但目前法治建設第一責任人制度實施過程中的一些核心要素并不是很清晰，在很大程度上影響了這一制度的實施效果。我們應在正確理解該制度科學內涵前提下，分析制度實施的各個要素，以提出保障制度實施的策略。

（一）問責依據：黨內法規、國家法律法規

按照權責相統一原則的要求，有權必有責，因而，對不履行或不正確履行法治建設第一責任人的黨政主要負責人必須要追責，但對其追責必須要于法有據，必須要依法依規問責，具體要按照黨紀和國法并依照法定程序對黨政主要負責人分別實行問責。當前，在黨內法規體系建設方面，已經基本形成了以《中國共產黨章程》為核心，以《中國共產黨問責條例》為主導的黨內問責體系。而《職責規定》指出：“黨政主要負責人不履行或者不正確履行推進法治建設第一責任人職責的，應當依照《中國共產黨問責條例》等有關黨內法規和國家法律法規予以問責。”[4]這一規定對黨委和政府來說可謂“硬性規定”，因為責任到人，可以有效避免法治建設工作中的相互推諉和逃避責任現象。例如，在甘肅祁連山環保事件中，黨中央主要就是根據《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等有關規定，按照黨政同責、一崗雙責、終身追責、權責一致的原則，對相關責任單位和責任人進行嚴肅問責的[5]。然而，除上述黨內法規之外，現有黨內問責方面的黨內法規一百余部，但對各級黨委和政府主要負責人執行黨的政策不力而問責的規定較少，因而需要進一步修改或制定這方面的黨內法規。且執行黨的政策不力而問責的制度自身還有很多問題，諸如問責主體不明確、問責情形過于原則化、問責方式不統一等，也需要不斷完善。

對違反黨內法規、法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令的政府主要負責人，應當承擔紀律或法律責任，涉嫌犯罪的，還應當移送司法機關依法追究刑事責任，譬如瀆職罪。必須指出的是，對于政府主要負責人的追責，還應區分其是否具有中共黨員身份，才能援用不同的黨內法規或國家法律法規。對于具有黨員身份的政府主要負責人要受到黨內法規和《國家公務員處分條例》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監察法》等法律法規的雙重約束。對于非中共黨員的政府主要負責人，沒有履行好相應職責的，應按照《國家公務員處分條例》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監察法》等法律法規處理。但是，長期以來，我們對黨政主要負責人并沒有實現同責問責，從實踐看，對政府主要負責人的追責力度要普遍強于對黨委主要負責人的追責力度。一旦出了問題，被追責的大多為政府主要負責人，而對于黨委主要負責人往往難以追責到位。這就嚴重違反了權責相統一原則的基本要求。值得關注的是，2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過的《中華人民共和國監察法》，明確了其監察職責和監察對象，為對黨政主要負責人實現同責問責提供了依據和可能。

（二）主體要素：問責主體、責任主體

法治建設第一責任人制度中的主體要素包括問責主體和責任主體兩種，其中，問責主體是指對未能履行或不正確履行法治建設職責的黨政主要負責人進行責任追究的主體。一般說來，上級黨委是對下級黨委（黨組）、政府和職能部門推動履行法治建設職責的監督和問責主體，上級黨委書記是其中的第一責任人，上級紀委（紀檢組）部門起輔助作用，其承擔著從中央到地方層層落實、層層監督黨政主要負責人履行法治建設第一責任人狀況的職責，也就是說，其既要履行好本層級的法治建設職責，又要領導、監督好下級黨委、政府及其工作部門的法治建設工作。但上級黨委對下級黨委（黨組）、政府及其工作部門主要負責人的問責決定應該由有管理權限的黨組織作出，其中，對省級黨委和政府、部委主要負責人的問責決定由中共中央做出①。需要說明的是，對未能履行或不正確履行法治建設第一責任人職責的黨政主要負責人進行問責工作，是上級黨組織在其權限范圍內按照一定的程序追究對黨的政策執行不力的黨政主要負責人政治或法律責任的活動，是主體責任、監督責任和領導責任的統一。

責任主體是指負有履行法治建設第一責任人職責的黨政主要負責人。根據中央的《職責規定》，其適用對象為縣級以上地方黨委和政府主要負責人，還包括中共中央、國務院工作部門的主要負責人，縣級以上地方黨委和政府工作部門的主要負責人，鄉（鎮、街道）黨政主要負責人[4]。但是，這一規定存在一定的模糊之處，比如，上述主要負責人的具體范圍如何界定？是一個機關正職還是包括該機關分管法治建設職責的副職領導？對此，理論界與實務界均有不少爭議。從“立法”原意看，將黨政主要負責人界定為黨政機關正職為宜，即負有履行法治建設第一責任人職責的黨政主要負責人包括縣級以上地方黨委和政府“一把手”，還包括中共中央、國務院工作部門的“一把手”，縣級以上地方黨委和政府工作部門的“一把手”，鄉（鎮、街道）黨政“一把手”，這樣既有利于明確法治建設中的責任主體，避免相互推諉，也利于發揮“關鍵少數”在法治建設中的“關鍵”作用。

（三）結果要素：問責情形、責任形式

習近平指出：“對不認真履行第一責任人職責的黨政主要負責人，上級黨委要及時告誡和約談，嚴肅批評。對一個地方、一個部門接二連三發生重大違法案件、造成嚴重社會后果的，必須嚴肅問責、依法追究。”[2]（p.126）那么，何種情形屬于上述對黨政主要負責人的問責情形呢？一般說來，對黨政主要負責人的問責情形具體表現為黨政主要負責人在本地區或本部門推進法治建設不力②，處置本地區、本部門、本單位發生的重大執法、司法案件出現重大失誤，給黨和政府形象造成不良影響，在社會上也產生惡劣影響。黨政主要負責人在履行法治建設第一責任人職責過程中更有甚者可能會觸犯刑法。需要指出的是，實際上，上述對黨政主要負責人追責情形的實質是黨的領導弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實，因而，無論從全面推進依法治國的角度，還是從全面從嚴治黨的角度，都應該對不認真履行第一責任人職責的黨政主要負責人進行問責。

而對失責的黨政主要負責人的問責方式主要有五大類，這五大類又可以依據一定標準細分為很多具體類型。五大類問責方式具體包括通報、誡勉、組織調整或組織處理、紀律處分和刑事處理。其中，通報就是在一定范圍內通報批評或者責令其公開道歉；誡勉就是對責任對象及時批評教育；對于失責程度較輕的黨政主體的問責方式呈現嚴厲程度遞進的趨勢，包括停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職降級、撤職、開除。紀律處分主要依據是《中國共產黨紀律處分條例》，可以是警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看甚至開除黨籍。這里的問題是，如果某位失責的黨政主要負責人同時擔任兩個以上黨內職務時，如果對其進行撤銷黨內職務處分，是撤銷其一切黨內職務還是只撤銷其某個黨內職務？這個應該予以明確。留黨察看應直接宣布察看時間，一般是一年或者兩年，開除黨籍五年內不能再入黨。上述責任方式既可以單獨使用，也可以合并使用③。刑事處理是對黨政主要負責人最嚴厲的處理方式，對于給黨、國家和人民造成嚴重損失的黨政負責人要依照刑法的規定，遵循刑事訴訟程序使之承擔刑事責任。

三、保障法治建設第一責任人制度

有效實施的建議

“歷史的經驗已經反復地證明，理論上很完美的制度并不一定可以付諸實施，而行之有效的制度卻未必是事先設計好的。”④之所以如此，是因為每一個制度從其誕生之初就受制于它的歷史局限性：一是在該制度被設計時，總有制度設計者所考慮不周全之處，這種不足一般表現在制度實施前期階段，缺陷也較為明顯；二是該制度經過一個較長時間的實踐考驗，在實踐中暴露出缺陷，這種缺陷必須結合實踐檢驗才能發現，表現得也較隱晦，不宜被發覺。然而，法治建設第一責任人制度從中央的頂層設計到地方逐級的具體落實也就僅僅一段時間而已，從實踐經驗入手，總結法治建設第一責任人制度存在的問題，再尋求解決方法的研究路徑是不太現實的。因此，我們將法治建設第一責任人制度置于黨和國家對黨員、公務員大的問責體系設計中，通盤考慮，分析法治建設第一責任人制度在實施中涉及的關鍵因素，結合《職責規定》本身的內容，提出了一些保障法治建設第一責任人制度實施的合理化建議。

（一）彌補法治建設第一責任人制度之不足

1.擴展責任主體范圍

從《職責規定》的內容看，法治建設第一責任人制度適用的對象是縣級以上地方黨委和政府主要負責人，還包括中共中央、國務院工作部門的主要負責人，縣級以上地方黨委和政府工作部門的主要負責人，鄉（鎮、街道）黨政主要負責人[4]。上述規定雖然明確，但就法治建設職責的責任主體而言，存在以下三個問題。

一是從規定的字面出發做的文義解釋，結合法治建設第一責任人制度責任到人，避免寬泛導致的不明確化的理念看，黨委和政府的主要負責人應是不包括分管法治工作副手的，具體到政府這邊就是不包括政府的分管法治建設的副省長、副市長、副縣長、副鄉長、副局長等副手。但這些主管法治工作的副手是某地或某部門法治建設的直接領導、組織者，而黨委、政府的主要負責人，也就是黨政“一把手”是主持某一地區或部門全面工作的負責人，這些“一把手”勢必在法治建設上精力不足，甚至本身可能欠缺法治建設的專業知識。而分管法治建設工作的副手往往都是法治經驗豐富、法治理論水平高的負責人，不讓這些副手負擔足夠的法治建設上的責任，會導致權責不均衡現象，甚至出現有權無責的問題。從實踐看，上級部門在追責黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責不力時，并不僅僅追究了黨政部門“一把手”責任，也追究了分管法治建設工作副手的責任。例如，在甘肅祁連山環保事件中，因為在立法層面存在為破壞生態行為“放水”的規定⑤，據此，上級部門依據有關黨內法規，對分管領導甘肅省政府黨組成員、副省長楊子興給予了黨內嚴重警告處分。因此，我們認為，可以考慮將責任主體范圍予以進一步拓寬，包括分管法治建設工作的副手，以真正體現和貫徹權責相統一原則。

二是雖然承擔法治建設第一責任人職責的主體已很廣泛，但仍不完善。因為除了縣級以上地方黨委和政府主要負責人，中共中央、國務院工作部門的主要負責人，縣級以上地方黨委和政府工作部門的主要負責人，鄉（鎮、街道）黨政主要負責人外，廣大直屬事業單位、派出機構、國有企業主要負責人也承擔著法治建設的重要職責，也應被納入法治建設第一責任人制度適用的對象范圍。例如，《河北省黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責實施辦法》第十二條規定：“縣級以上地方黨委和政府工作部門、直屬事業單位、派出機構、國有企業主要負責人，鄉（鎮、街道）黨政主要負責人，參照本辦法執行。”[6]

三是《職責規定》規定鄉（鎮、街道）黨政主要負責人是最基層的責任主體，但忽略了基層最有活力的法治建設力量——村委會和居委會及其同級黨支部。這些組織雖不是一般意義上的黨政機關，但也長期輔助基層黨政機關，承擔一定的法治建設職能，且這些組織的主要負責人往往是中共黨員，更重要的是，它們作為最基層的黨組織與群眾自治組織和群眾聯系最密切，應當成為法治建設的堅實力量，將其主要負責人納入《職責規定》適用范圍，參照《職責規定》規定執行，更有利于我國當前的法治建設工作，也有利于徹底解決法治建設“最后一公里”問題。

2.構建法治建設工作成效評估體系

《職責規定》關于黨政主要負責人在法治建設中具體職責的規定總體上是細致的，具有較強的操作性，然而其并沒有對如何衡量某一地區或部門在特定時間內的法治建設工作成效作出規定，嚴重影響了法治建設第一責任人制度的貫徹落實。因為要保障法治建設第一責任人制度的有效落實，就必然要對沒有履行好法治建設第一責任人職責的黨政主要負責人追究責任，使其權責相統一，但對黨政主要負責人進行追責容不得絲毫隨意性，必須有理有據，且程序合規合法。因此，有必要把衡量某一地區或部門法治建設工作成效的工作規范化、制度化、程序化，即構建一套科學合理的法治建設工作成效評估體系，以正確評估某一地區或部門在特定時間內法治建設的總體水平，為有效貫徹落實法治建設第一責任人制度提供參考和依據。

一般說來，法治建設工作成效評估體系應當包括評估主體、評估標準、評估程序等要素。其中，我們設計的法治建設工作評估標準要與法治建設內容相一致，應當包括立法、執法、司法和守法等各個環節，并包含以下要素。一是政治要素。具體包括：公眾參與國家和社會管理程度；黨委、政府重大決策的民主性、公開性、透明性；村委會、居委會達到的自治程度。二是立法要素。具體包括：法律法規和規章等制定的完備和系統化程度；法規和規章等制定內容和程序的合法性；法規和規章等的穩定性。三是行政要素。具體包括：政府行政行為依法履行程度；治安狀況；執法機構設置合理程度和整合機構力度；行政監督狀況；違法行政的問責機制；行政復議、行政訴訟案件數。四是司法要素。具體包括：司法獨立；司法公正；司法機關的司法事務獨立運行而不受政治權力干預的情況；一審案件上訴率；抗訴案件率；二審改判率。五是其他因素。具體包括：公民法律意識和普法教育要素；黨政干部法律培訓比率；政府普法宣傳欄設置數量等[7]。

此外，還要明晰法治建設工作成效評估程序和主體選擇，以保障法治評估對象被公平公正對待。其中，評估程序設計的核心思路是多方面結合，避免評估的片面性。一般說來，科學的評估程序應當是內部評估與外部評估相結合、專家評審與公眾參與相結合的“兩結合”程序機制。對于評估主體的選擇，既可以由黨政部門進行評估，也可以由第三方主體進行評估。盡管由黨政部門進行評估具有權威性和信息掌握豐富等優點，但由黨的機構或者政府部門評估有其局限性，特別是有“既當運動員又當裁判員”的嫌疑，容易影響法治建設工作成效評估的公信力。而為了增加公眾對評估結果的認可度，我們建議引入獨立第三方主體進行法治建設工作成效評估。“獨立第三方的評估最大的價值傾向就是評估結果的客觀公正性。因為它超然于法律法規制定與執行的公共部門之外，與法律法規沒有密切的利益關系，在很大程度上保證能夠客觀、公正地進行評估。”[8]（p.67）這個第三方主體既要獨立于黨政部門，又要具備一定的專業性，考慮到我國的實際情況，我們認為，高等院校、科研院所、以中國法學會為首的各級法學會等可以承擔這個第三方評估的角色。當然，在必要時也可由第三方主體與黨政部門一起作為評估主體，以發揮兩者各自優勢，保證評估結果的科學性和公正性。

3.加強對法治建設第一責任人制度運行的監督

堅持黨的領導，既是中國法治建設的鮮明特征和根本保證，也是實施法治建設第一責任人制度的首要要求，這一要求的基本內涵之一就是上級黨委對下級黨政領導干部的領導和考核。眾所周知，抓落實最好的手段就是對黨政領導干部的政績考核。政績是黨政領導干部執政一方成效的集中體現，是上級黨委考察黨政領導干部綜合能力的重要指標，事關黨政領導干部的政治前途。為此，《職責規定》將黨政主要負責人履行法治建設情況納入上級黨委考察下級黨政主要負責人政績考核的指標體系。這就意味著上級黨委要對下級黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責情況進行監督檢查，但考察周期安排要合理，兩次監督檢查的時間間隔長短要適宜，同時，下級黨政主要負責人也要積極主動將其職責范圍內的法治建設情況匯報給上級黨委。也就是說，法治建設工作成效將同經濟建設成效一樣成為考察領導干部能力、決定領導干部任用的重要依據之一。只有這樣，才能發揮考核指揮棒的作用，才能指揮各級黨政主要負責人將本地區或本部門的法治建設工作落到實處，才能將法治建設工作成效作為組織部門選人用人的依據。其中，對履行法治建設職責考核不合格的黨政主要負責人要依法依規處理，對在法治建設工作中取得優異成績的黨政領導干部要及時獎勵，做到獎懲分明。

此外，要切實保障法治建設第一責任人履行職責，保證法治建設第一責任人制度的落實，還必須要加強上級黨委對下級黨政機關法治建設工作的領導，認真做好對下級黨政機關法治建設工作的事前、事中、事后監督。當然，也要強化上級黨委對下級某一地區或部門法治建設過程中的監督與考核，做好法治建設工作的事中監督。要明確黨的領導是全方位的，具有總攬全局的特點。黨要領導法治建設的全過程和各個環節，要領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，確保法治建設第一責任人制度實施的順利進行。更要做好事后監督，上述對下級黨政主要負責人法治建設工作成效的考核就是法治建設的有效事后監督，即將法治建設第一責任人履職的情況以多種方式匯報給上級黨委，將法治建設工作成效作為下級黨政領導干部年終述職的重要內容。還要強化上級黨委對下級黨政主要負責人的監督檢查，將法治建設工作成效作為領導干部評優和任用的重要依據，對履行法治建設職責不力的黨政主要負責人，采取嚴格的“一票否決制”。

（二）提高黨政主要負責人履行法治建設職責的能力

要保證法治建設第一責任人制度的落實，就必須要切實提高黨政主要負責人履行法治建設職責的能力，這是關鍵所在。而要提高黨政主要負責人履行法治建設職責的能力，首要的就是要改變黨政主要負責人的傳統觀念，樹立法治思維和法治觀念，因為思維是行動的先導、行動是思維的外化。

1.培養黨政主要負責人的法治觀念和法治素養

“法治的根基在于人民發自內心的擁護，法治的權威也來自于人民的全力維護。要營造‘全民信法、全民守法的社會氛圍，關鍵是全體社會成員信仰法律。”[9]（p.174）黨政主要負責人是“關鍵少數”中的“關鍵”，其法治觀念和法治素養更是直接關乎法治建設的成敗。正所謂“依法治國所治之對象，雖然從字面上講是社會的全體成員，但關鍵是執政者。”[10]（p.15）習近平多次強調，要緊緊抓住領導干部這個全面依法治國的“關鍵少數”，把法治觀念強不強、法治素養好不好作為衡量干部德才的重要標準。可以說，能否打好提高黨政主要負責人的法治素養和依法執政、依法行政能力這套組合拳，是否切實改變以往權大于法、以權壓法的傳統觀念，決定某一地區或部門法治建設的成敗。

要改變黨政主要負責人傳統觀念，培養其法治觀念，提升其法治素養，關鍵在于黨政主要負責人要善于運用法治思維和法治方式審視工作中遇到的問題，運用法治方式破解遇到的難題。憲法和法律是黨政機關開展法治建設工作的首要行為準則，黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責要堅持憲法法律至上，要牢記職權法定的理念，把握好權力的邊界，堅持法無授權不可為，遵守不能違法的基本底線。盡管如此，但總有不能堅守這些底線的黨政干部，說到底，這一現象不外乎是一些黨政干部法治觀念淡薄造成的。在現實生活中，部分黨政領導干部特別是少數黨政主要負責人不能充分認識到全面依法治國、加快當地法治建設的重要性、艱巨性及緊迫性，組織領導和推動法治建設工作力度不夠；有的法治觀念非常淡薄，習慣于運用行政命令的方式管理國家和社會事務，自覺運用法治維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力不強等，嚴重影響了黨和政府在人民群眾中的形象，影響了法治建設的進程。因此，培養黨政主要負責人法治觀念和法治素養，是法治建設第一責任人制度實施的必然要求。

此外，黨政主要負責人在履行法治建設第一責任人職責時，還要堅持傳統與現代、創新與借鑒、理論與道路、本土化與國際性的統一。要充分認識到，法治是人類文明進步的標志，不再是西方所獨有，法治發展程度已然成為衡量一國文明發展程度的重要尺度，法治建設經驗是人類共同財富。正如有學者指出：“迄今為止，人類歷史經驗表明，法治建設是最為成功的治國理政方式。依法治國是人類社會進入現代文明的重要標志，也是國家治理體系和治理能力現代化的基本特征。”[9]（p.10）還要充分認識到，法治盡管在理念上有共通之處，但在制度模式上不能簡單照搬照抄，必須要把法治建設的普遍原理與本國的國情相結合，走本國特色的法治建設道路。對于我們而言，全面推進依法治國，必須要走中國特色社會主義法治道路，這一道路最鮮明的特征就是堅持黨的領導、人民當家做主與依法治國的有機統一。正如周葉中指出：“中國的法治建設既要遵循法治的普遍要求、價值共性和精神實質，又要尊重中國的文化傳統、現實國情和公民訴求，走中國特色社會主義法治道路。”[11]因而，黨政主要負責人在履行法治建設第一責任人職責時，必須要自覺踐行中國特色社會主義法治道路，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，這就對黨政主要負責人的法治觀念和法治素養提出了更高的要求。

2.充分發揮黨政機關中法治部門專業特長

要提高黨政主要負責人履行法治建設職責的能力，除了要培養黨政主要負責人的法治觀念和法治素養外，還必須要充分發揮黨政機關中法治部門專業特長。黨政機關中的法制科（處）是黨政領導干部專職的法律智囊機構，是黨政主要負責人最得力法治建設助手，其專業特長的發揮，有助于提高黨政主要負責人法治建設能力。這是因為，黨政機關中的法制科（處）是機關綜合性職能部門，是法治宣傳、法律規范研究及執法監督的主管部門，是機關法治建設的中堅力量。而黨政主要負責人是一個機關的領導者，主持該機關的全面工作，有其專業特長，但并非都擅長法學，特別是理工科背景的黨政主要負責人，可能法學知識十分匱乏。所以，黨政主要負責人在法治建設工作中很大程度上要依賴法制科（處），法制科（處）工作人員的專業化水平往往影響甚至決定一個機關法治建設水平。因此，要提高黨政主要負責人履行法治建設第一責任人職責的能力，就需要進一步強化黨政機關中的法制科（處）職責，發揮法制科（處）的輔助作用。特別是近年來中央不斷要求加強各機關法治部門建設，明確法治部門職責，強化其在黨政主要負責人涉法職責履行中的作用，保證該機關依法執政、依法行政。具體來講，就是要輔助黨政機關主要負責人嚴格依法依規決策，特別是在黨政機關重大決策過程中，要特別注重發揮黨政機關中法治機構的法治把關作用，加強對黨政機關重大決策的合法合規性審查，進行相應的咨詢論證、審核把關，提出相應的建議，保證黨政機關重大決策合法合規，沒有合憲性和合法性爭議。

此外，要充分發揮黨政機關中法治部門專業特長，就必須加強對黨政機關中法治部門工作人員的法治教育培訓，提高其專業知識水平和法治素養，特別是要從法治實踐角度提高其法治思維和依法執政、依法行政能力，還要健全黨政機關中法治部門工作人員法治能力考查測試制度，并要認真落實“誰執法誰普法”的普法責任制，以培養和造就一支高水平、高素質的法治隊伍。

結 語

如上所述，法治建設第一責任人制度的設立目的是為了發揮黨政主要負責人這個“關鍵少數”在中國法治建設中的領導與組織“關鍵”作用，自上而下地推動中國法治建設進程，這是政府推進型法治模式的必然要求和顯著特征。但與此同時，我們也要注重培養全體公民的法治意識和法治觀念，增強全體公民的法治素養，使尊法守法用法成為全體公民的共同追求和自覺行動，為全面推進依法治國奠定堅實的社會基礎。因為“全面推進依法治國需要全社會共同參與，需要全社會法治觀念增強，必須在全社會弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化”[12]。

注釋：

①如根據《中國共產黨問責條例》第8條的規定，對黨的領導干部，紀委（紀檢組）有權采取通報和誡勉方式問責，也可以提出組織調整建議或者組織處理建議，只有上級黨委可以采取紀律處分方式問責，且要按照黨章和有關黨內法規規定的權限和程序執行。

②黨政主要負責人推進法治建設工作不力的失職失責行為具體包括：沒有很好貫徹落實上級機關關于法治建設決策部署，或是在貫徹執行中打折扣；黨委法律顧問制度、公職律師制度建設不足，黨委文件、重大決策沒有依法依規審查；處理公務中以權壓法，徇私枉法，不依法律法規辦事，干涉具體案件中的執法和司法工作；本區域內或本部門法治宣傳力度低，法治氛圍不濃厚，工作人員法治素養較低等。

③如《中國共產黨紀律處分條例》第121條規定：“工作中不負責任或者疏于管理，貫徹執行、檢查督促落實上級決策部署不力，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成較大損失的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分；造成重大損失的，給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。”

④參見季衛東：《法治秩序的構建》，中國政法大學出版社1999年版，第23頁。

⑤如《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》雖歷經三次修正，但部分規定始終與《中華人民共和國自然保護區條例》不一致，將國家規定“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”10類活動，縮減為“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”3類活動，而這3類都是近年來發生頻次少、基本已得到控制的事項，其他7類恰恰是近年來頻繁發生且對生態環境破壞明顯的事項。2013年5月修訂的《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》，竟然違法允許在國家級自然保護區實驗區進行礦產開采。參見《祁連山環境破壞嚴重，甘肅副省長等多名高官被問責》，http：//news.163.com/17/0720

/19/CPQFBHKN00018AOQ.html，2017年12月20日。

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[責任編輯：楊 健]