美國公共行政學百年發展路徑探析

李廷

摘要：美國公共行政學自1887年至今100余年的發展歷程中，經歷以“理性”邏輯為基礎的發展路徑和以“價值”邏輯為基礎的發展路徑。這兩種路徑是在美國憲政體制形構的“生態環境”中生發出來的，理性和價值是一對矛盾統一體，未來的美國公共行政學將遵循“問題導向”的多視角滲透的整合路徑。

關鍵詞：美國 公共行政學 理性 價值 發展路徑

中圖分類號：D035 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）01-0219-04

自從1887年，伍德羅·威爾遜在《政治學季刊》上發表了《公共行政之研究》一文之后，公共行政學開始成為一門獨立的學科。截至今日，美國公共行政學的發展歷史已逾百年。在百年的發展歷史之中，美國公共行政學經過了幾次大的“范式”轉變。本文試圖探討美國公共行政學產生、發展的政治、經濟、文化環境，從“理性”和“價值”兩個維度梳理美國公共行政學的發展歷史，并探討美國公共行政學的未來發展趨勢。

1962年，托馬斯·庫恩（Tomas S. Kuhn）在其撰寫的《科學革命的結構》一書中，首次提出了“范式”的理念。他指出，理論共識和實踐模式是“范式”變遷的基本信條，形成“范式”應當具備兩個主要特征：一是它代表著一個特定共同體的成員所共有的信念、價值、技術等構成的整體;二是它指所謂的那個整體的一個元素，即具體的謎題解答，把它們當作模型和范例，可以取代明確的規則以作為常規科學中其他謎題解答的基礎。[1]在自然科學領域，“新范式”的出現往往代表著“舊范式”的解題;但是在社會科學領域，“新范式”雖然會對“舊范式”發起挑戰和攻擊，最后，往往是新舊“范式”相互競爭而存在。在美國公共行政學百余年的發展歷程當中不斷經歷著“范式”的轉換。

一、對美國公共行政學“范式”轉換的探討

迄今為止，國內外專家學者對美國公共行政學發展歷程的探討大約可以分為如下幾種：

第一，兩個階段的劃分。文森特·奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機》一書中指出：“官僚制行政理論和民主制行政理論是美國公共行政的兩種替代范式選擇”。李志勇在《從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換》一文中也表達了同樣的觀點。

第二，三個階段的劃分。歐文·休斯在《新公共管理的現狀》一文中指出：“從新公共管理運動起源和歷程角度審視，可以劃分出三個鮮明的發展階段：前傳統階段、公共行政傳統模式階段和公共管理改革階段”。陳振明在《從公共行政學、新公共行政學到公共管理學——西方政府管理研究領域的“范式”變化》一文中明確提出了美國公共行政學的三個階段劃分。盧明在《公共管理學管理范式的演進》一文中認為：“公共管理學經歷了三次核心管理范式的轉變，即從初期的以‘效率為核心的公共管理到中期的以‘公平為核心的公共管理，再到近期的以‘與市場相協調為核心的新公共管理”。陳世香在《西方行政價值研究的歷史與現狀綜述》一文中指出：“自行政學誕生以來，西方行政學界對該領域的基本認識與研究可分為三個階段，即政治——行政二分法時期，新古典時期與新公共行政時期”。褚添有在《統治·管理·服務：公共管理范式轉換及其意義》一文中也明確表達了自己三個階段劃分的思想。

第三，四個階段的劃分。美國錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院的梅戈特博士認為美國的公共行政學可以分為公共行政、公共事務、公共政策與公共管理四種傳統。[2]毛壽龍在其編著的《西方公共行政學名著提要》導論中提出，公共行政理論的基本范式有四種：官僚制行政理論、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。

第四，五個階段的劃分。美國的尼古拉斯·亨利在《公共行政與公共事務》一書中認為：“美國公共行政學的百年發展與困境可以劃分為五個研究范式：政治與行政二分法、公共行政原則、作為政治學的公共行政、作為管理學的公共行政、作為公共行政的公共行政”。蔡輝明在《美國公共行政學思潮的范式變遷——路徑、劃分和邏輯》一文中指出：“美國公共行政學發展至今共形成前傳統公共行政、傳統公共行政、新公共行政、政策科學、新公共管理五種‘范式”。

第五，六個階段的劃分。竺乾威在《美國行政學研究及其特點》一文中指出：“從學科與流派的角度來講，美國的公共行政學范式變遷可以根據不同的歷史時期進行區分，即管理程序學派、系統管理學派、決策學派、行為科學學派、經驗主義學派、新公共行政學派”。張夢中在《論公共行政學的起源與范式轉變》一文中提出：“美國公共行政學經歷了六次大的范式轉變：科學管理、管理科學、公共事務、政策分析、新公共行政、新公共管理”。

通過以上對國內外諸多專家、學者對美國公共行政學百年發展歷史的階段劃分來看，劃分的標準、結果林林總總、不一而足。筆者以為以上2、3、4、5、6個階段的劃分方法雖然從不同的角度觸及了美國公共行政學的實質內涵，但是有如下三個問題需要解決：

（1）階段劃分的截止時間較早，大都概括到2000年左右，對近10年出現的新的研究“范式”有未盡之嫌，比如“新公共服務理論”和“治理理論”的凸顯。

（2）階段劃分缺乏系統論的思考，未能將美國公共行政學產生、發展所依賴的土壤——美國社會的政治、經濟、文化大背景充分考慮進去，從行政生態學的角度來講，留有遺憾。

（3）缺乏對美國公共行政學未來發展趨勢的明確闡述。

當然要想圓滿地完成這三個任務絕非易事。

二、基于“理性”邏輯的美國公共行政學路徑分析

“理性”和“價值”或者說“理性”和“自由”在人類發展歷史中一直作為一對矛盾而存在，兩者相互依存、相互競爭，共同推動著美國公共行政學的發展、演變過程。馬克思·韋伯把理性分成“價值理性”和“工具理性”兩種，“價值理性”強調終極價值關懷;“工具理性”將“合目的性”放在優先地位。這里講的理性主要是指“工具理性”。“理性”的邏輯在這里基本上與羅伯特·登哈特所說的“管理主義”的傳承模式相吻合。它的主要內涵特質概括如下。

（一）政治——行政二分法

伍德羅·威爾遜在1887年發表的《行政學研究》上提出：“行政學研究的目的在于：首先，政府能適當地和成功地進行什么工作;其次，政府怎樣才能夠以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作”。[3]他主張政治與行政兩分原則，行政管理應當被置身于政治所特有的范圍之外。1900年古德諾所著的《政治與行政》一書中，對政治與行政做了如下區分：“在所有的政府體系中，都存在著兩種基本的或主要的政府功能，即國家意志的表達和國家意志的執行。在所有的國家中也存在著分離的組織，每一個分立的組織都主要是忙于履行這兩種功能中的一種。”[4]這樣經過威爾遜和古德諾的闡發，公共行政學成為一門獨立于政治學的，專司國家意志執行的學科，從而也為這門學科的科學化奠定了基礎。

（二）“效率至上”的價值訴求

在工業經濟時代，追求理性（經濟、效率）成為整個社會的主要價值取向，“資本主義實質上是一種按照理性方法組織生產的嘗試……這種理性的生產方法不僅改變了整個經濟過程，而且改變了社會本身。勞動機械化、程序化和專業化的迅速發展，進一步從技術上增加了資本主義生產的理性特征，使反復無常的個人行為和個人差異服從于生產過程的秩序的要求”。[5]正如羅伯特·達爾所言，效率成為這一時期最高的甚至是唯一的價值訴求，對效率的追求遠遠超過了對公平、正義、個人權利等價值的維護，甚至達到一種效率崇拜的地步。成本——收益分析成為最具效用的評價工具。

（三）“理性官僚制”的組織原則

在效率成為公共行政的終極目標和唯一準則之后，馬克思·韋伯對這種價值追求提供了有力的支撐。在其《社會組織與經濟組織理論》一書中，馬克思·韋伯對官僚制度做了系統的分析，在對古埃及、羅馬、中國的官僚制度、拜占庭帝國和19世紀到20世紀歐洲出現的現代官僚制度的研究基礎上，他抽象出一種建立在法律和理性基礎上的“理性官僚制”。韋伯指出，官僚制是現代大規模行政管理體制所共有的最本質特征，層級制、連續性、非人格化、專業化的行政體制是最有效率的組織形態。[6]韋伯的“理性官僚制”的確立為“理性”導向的行政范式提供了堅實的組織理論基礎，并且對整個公共行政學的發展產生了深遠的影響。

（四）對“行政原則”（“行政科學”）的不懈追求

1926年懷特的《公共行政研究導論》和1927年威洛比的《公共行政原理》兩本教材的出版，顯示了當時的行政學家對“行政科學”或“行政原理”的孜孜以求，人們相信公共行政學也有像自然科學那樣的公理和定理，放之四海而皆準。在對公共行政科學化的探尋中，古立克成為一個集大成者，他所創立的POSDCORB（Planning，Organizing，Staffing，Directing，Coordinating，Reporting，Budgeting）的管理學七大職能，成為基于“理性”的行政邏輯的標準文本。我們也可以清楚地看到肇始于工商管理學界的，以泰勒、法約爾等人為代表的科學管理學派對這個時期公共行政學的深刻影響。

（五）“顧客導向”與“企業化政府”

20世紀70年代末、80年代初，西方的“福利國家”政策與“凱恩斯主義”的失靈，引起了政府的三大危機——財政危機、信任危機、管理危機。正是在這樣的背景下，基于“理性”的管理主義卷土重來，主張重塑政府，期間，以戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的《改革政府——企業家精神如何改革著公共部門》和《再造政府》兩本書為代表，主張用企業化的經營方式來治療“市場失靈”。再次強調政府績效的重要性，并以民營化的實踐形式在英國、澳大利亞、新西蘭率先登陸，最終影響了美國的里根政府、克林頓政府（戈爾所率領的“全國績效評估委員會”）;把政府與公民的關系比喻為商家和顧客的關系，崇尚“顧客導向”的服務理念與績效之上的傳統。

三、基于“價值”邏輯的美國公共行政學路徑分析

公共行政學是從“政治學的領地”開始自己的學科獨立之路的，而公共行政學區別于工商管理、企業管理的主要特質正是它的“公共性”;“公共性”是公共行政學的靈魂，或者在一定意義上是公共行政從業者的身份認同標簽。為“公共性”作出最好注解的美國公共行政學經歷了如下的發展歷程。

（一）達爾的“三個問題”喚起了對于“公共性”的思考

羅伯特·達爾1947年發表在公共行政評論上的文章：《公共行政學：三個問題》，提出美國公共行政學者在努力促使公共行政學自然科學化的過程中，忽略了規范價值的重要性，而一味強調它獨立于道德和政治的領域之外、獨立于行政官員的個人人格之上、獨立于一國的社會與文化環境之外。這種把公共行政學不斷抽象化、原則化、普世化的趨勢，在達爾看來至少忽視了價值、個體人格和社會框架三個基本問題。為此羅伯特·達爾提出了公共行政學應該關注的三個問題：“公共行政和規范價值的關系問題”“公共行政與人的行為的關系問題”“公共行政學和社會環境的關系問題”。羅伯特·達爾的“三個問題”無疑是對在“行政科學”的道路上狂飆猛進的美國公共行政學的當頭棒喝，促使公共行政學開始轉向對價值和規范問題的思考。

（二）“新公共行政學”使公共行政學回歸價值理性

20世紀60年代可謂是美國歷史上的動蕩時代，越南戰爭、水門事件、能源危機、種族問題等一系列事件使得政府面臨著財政危機、信任危機和合法化危機。正是在這樣的背景下，美國公共行政學的領軍人物德懷特·沃爾多于1968年9月在錫拉丘茲大學的明諾布魯克會議中心發起了由一批年輕行政學者參加的，以徹底反思美國公共行政學為宗旨的“明諾布魯克會議”。會后，研究成果由弗蘭克·馬里尼編輯成書：《走向新公共行政學：明諾布魯克觀點》。20年后的1988年召開的第二次明諾布魯克會議由喬治·弗雷德里克森編纂成《第二次明諾布魯克會議：公共行政學的變遷紀元》一文。新公共行政學派對之前被美國公共行政學奉為圭臬的“政治—行政兩分法”“價值中立”“技術理性”的行政原則加以檢視和批判，提出了以倫理、民主、政治互動、公民參與和回應性為基礎，以“社會公平”為核心，同時自覺運用“后實證主義”方法的“新公共行政學”。新公共行政學把“價值”“規范”“公共行政學”放到美國公共行政學研究的中心，倡導民主的行政理論，拓展了美國公共行政學的研究范圍。