行政協議訴訟受案范圍確定標準研究

2019-04-21 07:09:34朱童語

現代交際 2019年1期

朱童語

摘要：2015年5月1日，我國新《行政訴訟法》頒布施行，將行政協議訴訟納入行政訴訟法調整范疇。然而，目前法律并未對行政協議訴訟受案范圍確定標準作出明確規定，這也導致實踐中對于如何認定行政協議訴訟受案范圍產生困惑。本文將基于新法實施后江蘇省法院的實務狀況，探討行政協議訴訟受案范圍的確定標準。

關鍵詞：行政訴訟受案范圍行政協議訴訟

中圖分類號：D925 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）01-0053-03

新《行政訴訟法》將不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的行為引發的糾紛納入行政訴訟受案范圍。為探究新法實施后，實務中對于行政協議訴訟受案范圍是否有了明確的判定標準，筆者采取實證分析的方法，就江蘇省法院的實踐狀況進行了分析。

筆者通過威科先行法律信息庫，共檢索到467份符合本文研究目的的裁判文書[1]，并對其進行了一系列統計分析，結果如下：

一、行政協議訴訟受案范圍的實務現狀

（一）司法實踐中的整體情況：基于統計數據的宏觀分析

1.法院審理結果情況

從裁判結果看，法院認為不屬于行政訴訟受案范圍的案件在數量上占絕對優勢。在467個研究樣本中，有393件案件法院裁定不屬于受案范圍，占樣本總數的84.2%。

2.法院關于協議性質的認定情況

法院對于協議性質認定的結果分布較為均衡。在司法實踐中，法院對于協議性質的認定主要有三種做法。第一，法院認定屬于行政協議。在467個研究樣本中，此類案件有212件，占總數的45.4%。第二，法院認定不屬于行政協議，此類案件有237件，占樣本總數的50.7%。第三，法院回避認定協議性質而徑直對于是否屬于受案范圍進行認定，此類案件有18件，占樣本總數的3.9%。

不難發現，法院對于案涉協議的定性與最終認定案件是否屬于受案范圍在結果上并不具有同一性。

3.不同審理情況審判程序分布

在審判程序分布上，二審案件在總量上占比最高，共262件，占樣本總數的56.1%。其中，屬于受案范圍的有46件，不屬于受案范圍的有216件。

4.不同審理情況審級分布

在審級分布上，由中院審理的案件在總量上占比最高，共269件，占樣本總數的57.6%。其中，屬于受案范圍的有47件，不屬于受案范圍的有222件。

5.不同審理情況地域分布

江蘇省共轄13個地級市，各地審理情況分布如上圖所示。[2]

（二）法院裁判中的具體認定：基于裁判文書的具體分析

各地法院裁判理由大致可以分為兩類，第一類為不屬于行政協議的理由，第二類為屬于行政協議但不屬于受案范圍的理由，歸納總結如下表：

1.法院認定不屬于行政協議的理由

2.屬于行政協議但不屬于受案范圍的理由

二、行政協議訴訟中受案范圍標準問題的分析

（一）存在明顯的“嚴格化”傾向

實務中，法院認定不屬于受案范圍的案件占比高達84.2%。即使案涉協議屬于行政協議，法官也會因法律的溯及力問題、訴訟時效問題，或行政機關不存在法定的不履行或履行不當情形而將案件排除在受案范圍之外。

（二）確定標準的選用思路存在差異

實務中，對于案情相似的案件，法官的裁判思路卻不盡相同。如張裕與泰興市國土資源局要求確認補償協議無效案[17]與潘玉林、倪國英行政確認案[18]同為房屋拆遷補償協議引起的爭議，前者以協議在新法實施前簽訂，當時的法律尚未將房屋拆遷補償協議納入行政訴訟的受案范圍為由，而后者以原告的訴訟請求事項不屬于行政審判權限范圍為由認定不屬于受案范圍。

（三）確定標準模糊不清

絕大部分裁判文書沒有深入分析行政協議的特征及構成要件，法官在進行說理時沒有嚴格遵循“大前提——小前提——結論”的邏輯結構，只是模糊地、零散地直接以不符合某一標準就否定案件屬于受案范圍。此外，實務中還會出現承辦法官回避協議定性問題而直接以其他理由認定案件不屬于受案范圍。[19]這導致裁判文書說理部分邏輯不夠嚴密、結論不夠具有說服力，造成了實務中受案范圍確定標準模糊不清的亂象。

三、行政協議訴訟受案范圍標準確立的進路

行政協議訴訟受案范圍的認定可謂全面性工程，采用單一標準會導致掛一漏萬，應當采取綜合標準。一方面，根據法律列舉性規定，政府特許經營協議和土地房屋征收補償協議屬于行政訴訟受案范圍。另一方面，究其立法本意，符合受案范圍的行政協議并不只有政府特許經營協議和土地房屋征收補償協議兩種，對于法律沒有明文規定是否屬于受案范圍的行政協議，宜兼采形式標準和實質標準進行認定。

（一）首要標準：案涉協議屬于行政協議

1.認定行政協議的一般標準

《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》給行政協議下了這樣的定義，即行政協議是指行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。[20]此條定義中體現的認定行政協議的標準，可以概括歸納為以下五點。第一，主體標準，即行政協議一方當事人為行政機關，另一方當事人為公民、法人或其他組織。第二，目的標準，即協議訂立的目的是為了實現社會公共利益或者行政管理目標。第三，職責范圍標準，即行政主體訂立協議的行為必須符合其法定職責。第四，意思表示標準，即協議的訂立必須經過協議雙方當事人的協商，這并不是行政協議的特殊標準，而是協議的一般標準。第五，內容標準，即協議具有行政法上的權利義務內容。

2.認定行政協議的特殊標準

（1）行政主體間訂立的行政協議。上文中的一般標準將行政主體間訂立的行政協議排除在外，故應將上文中的主體標準修正為行政協議主體至少有一方為行政主體。

（2）行政機關超越法定職權訂立的協議。上文中的一般標準要求行政協議是行政機關在法定職責范圍內訂立的。但行政協議是行政行為的一種，依照此邏輯，行政機關在法定職責范圍內作出的行政行為才屬于行政行為，超越法定職責范圍的就不是行政行為，這顯然是矛盾的。故應對一般標準進行調整，刪去職責范圍標準。

此外，具體實踐中，行政協議的命名方式是多種多樣的，如“議定書”“意向書”“方案”“宣言”“章程”“紀要”等，不能僅通過名稱來確定是否屬于行政協議。

（二）核心標準：行政權力的行使

盡管學界與實務界在行政協議訴訟受案范圍確定標準上存在分歧，但究其根本，都離不開行政權力的行使這一核心要素。可以說，涉及行政權力的行使是行政協議最本質的特征。

考察行政協議爭議是否涉及行政權力的行使，學界有構成要件說和構成要素說兩種標準。構成要件說是將每一要素視為一個構成要件，只有全部構成要件都滿足以后才能認定體現行政權力的行使。而構成要素說是考察要素的積累是否達到了足以體現行政權力行使的程度。目前來看，行政協議引發的爭議的表現形式多樣、類型眾多，構成要件說顯得過于僵化，實踐中也不便操作，相比之下，構成要素說更適合行政協議多樣化、靈活化的趨勢，故應采取綜合要素的方法對于爭議是否涉及行政權力的行使進行考察。

（三）特殊情形下應當體現的標準

1.案涉協議的簽訂時間與訴訟時效

新法實施時間為2015年5月1日，毫無爭議的是，此后簽訂的符合其他標準的行政協議當然受新法調整、屬于受案范圍。但如果案涉協議的簽訂時間在此節點之前，那么由其引發的爭議是否受新法調整？實踐中，法院常以案涉協議于《行政訴訟法》修改前簽訂，而認定其不屬于行政訴訟的受案范圍，如浦如勝與興化市昭陽鎮人民政府行政征收再審復查與審判監督案。[21]但筆者認為，對于尚在行政訴訟時效內的行政協議，如果其符合行政協議訴訟受案范圍的其他標準，就應當認定其屬于受案范圍。如果案涉行政協議已過訴訟時效，則可以將其排除在受案范圍之外。只有這樣，才能實現對行政協議當事人合法權益保護的最大化，這也與行政訴訟制度的基本宗旨相符。

2.行政機關存在法定的不履行或履行不當情形

根據《行政訴訟法》的規定，符合行政協議受案范圍必須滿足兩個條件，一是有合法有效的行政協議存在，二是行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協議。

在劉鎮與南京經濟技術開發區管委會、王佳佳其他行政管理不履行法定職責案中[22]，上訴人以案涉協議的簽訂嚴重侵犯其合法權益為由提起上訴、請求撤銷案涉協議及一審裁定。本案中，一審法院認為，并非所有與行政協議有關的案件一律屬于行政訴訟受案范圍，只有行政機關的行為屬于不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除行政協議時，才屬于行政訴訟受案范圍，由此認定原告的起訴不符合受案范圍，原告應當通過其他途徑尋求救濟，二審法院支持了原審法院的裁定。由此可見，只有行政機關存在法定的不履行或履行不當情形，案涉行政協議引發的爭議才能屬于行政協議訴訟受案范圍。

注釋：

[1]筆者使用威科先行法律數據庫“案例”欄目下的高級搜索功能，將關鍵詞設定為“行政協議”，審判日期設定為2015年5月1日至2018年2月28日，審理法院選定“江蘇省”，案件類型選定“行政”，并對搜索出的裁判文書進行二次篩選、整理，最終獲得467份裁判文書作為研究樣本。

[2]由于江蘇省高級人民法院審理的案件不便于作地域分析，故在進行此項統計時，高院審理的共計73件案件被排除在外，最終此項統計以394份裁判文書為樣本。

[3]如李聯松與鹽城市城南新區新都街道辦事處行政確認案，詳見江蘇省鹽城市鹽都區人民法院（2015）都行初字第00054號行政裁定書。

[4]如南通詠輝置業有限公司與南通市通州區十總鎮人民政府不履行法定職責案，詳見江蘇省如東縣人民法院（2015）東行初字第00316號行政裁定書。

[5]如梁宜生與沛縣楊屯鎮人民政府、沛縣民政局行政許可案，詳見江蘇省徐州市中級人民法院（2015）徐行終字第00142號行政裁定書。

[6]《最高人民法院關于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復（法復〔1996〕12號）》第二條規定：拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發生爭議，或者雙方當事人達成協議后，一方或者雙方當事人反悔，未經行政機關裁決，僅就房屋補償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應當作為民事案件受理。

[7]如潘玉林、倪國英行政確認案，詳見江蘇省高級人民法院（2015）蘇行訴終字第00495號行政裁定書。

[8]如上訴人蔣斌其他行政管理一案，詳見江蘇省南京市中級人民法院（2015）寧行訴終字第110號行政裁定書。

[9]如無錫愛兒星早期教育服務有限公司與無錫（太湖）國際科技園管理委員會案，詳見江蘇省無錫高新技術產業開發區人民法院（2015）新行初字第0011號行政裁定書。

[10]《最高人民法院關于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責受理信訪事項的行政管理機關以及鎮（鄉）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的批復》。

[11]如梁宜生與沛縣楊屯鎮人民政府、沛縣民政局行政許可再審復查與審判監督案，詳見江蘇省高級人民法院（2016）蘇行申594號行政裁定書。

[12]如徐和英與南通市崇川區任港街道辦事處行政補償案，詳見江蘇省南通市港閘區人民法院（2017）蘇0611行初302號行政裁定書。

[13]如原告洪振民訴被告南京市六合區人民政府龍袍街道辦事處要求履行拆遷安置協議案，詳見江蘇省南京市六合區人民法院（2015）六行初字第59號行政裁定書。

[14]如李偉與南京市雨花經濟開發區管理委員會房屋拆遷管理（拆遷）其他行政行為案，詳見江蘇省南京市中級人民法院（2016）蘇01行終713號行政裁定書。

[15]詳見《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項。

[16]如劉鎮與南京經濟技術開發區管委會、王佳佳其他行政管理不履行法定職責案，詳見江蘇省南京市中級人民法院（2016）蘇01行終405號行政裁定書。

[17]詳見江蘇省泰州市中級人民法院（2015）泰中行終字第00147號行政裁定書。

[18]詳見江蘇省高級人民法院（2015）蘇行訴終字第00495號行政裁定書。