穩就業的政策優先序和實施原則

蔡防

面對中國經濟穩中有進、穩中有變、變中有憂的局面，2018年12月19-21日召開的中央經濟工作會議要求，要全面正確把握宏觀政策、結構性政策、社會政策取向，確保經濟運行在合理區間。中央提出穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期，即是當前需要積極應對，保障穩定的重要方面和主要內容?！傲€”的順序安排也與時俱進，具有深刻的政策含義?？傮w而言，“六穩”中雖然沒有“穩增長”的直接表述，但是，在確定了“穩就業”這個民生底線和“穩金融”這個防范系統性風險底線之后，其余“四穩”實際上都是穩增長的內容。因此，把就業放在“六穩”之首，標志著按照以人民為中心的發展思想，宏觀經濟政策目標從“保增長，穩就業”到“保就業，穩民生”的轉變。

積極就業政策3.0

至少在20世紀90年代中期以前，我國勞動力轉移和配置的市場化程度很低，宏觀經濟政策調控目標中沒有明確的就業要求，貨幣政策和財政政策的官方表述中都沒有單獨提到就業目標。在一定程度上說，這種情況與當時的勞動力供求關系也是適應的。在二元經濟發展過程中，勞動年齡人口和經濟活動人口增長較快，勞動力市場上的供給大于需求是常態。因此，由于經濟增長有一個既定的并假設不變的就業彈性（即一定的GDP增長率帶來多大幅度的就業擴大），人們常常觀察到，就業擴大更多地依靠經濟增長速度，因此，以經濟增長帶動就業這個現象，決定了以增長速度目標代替就業擴大目標的政策理念，也有其歷史的合理性。

自經歷了20世紀后期就業沖擊和勞動力市場改革，中央于21世紀初提出實施積極就業政策，2002年黨的十六大報告提出實行促進就業的長期戰略和政策，將促進經濟增長、增加就業、穩定物價和保持國際收支平衡列為宏觀調控主要目標，由此形成“積極就業政策1.0”。這同時也意味著，政府和社會在關于經濟增長與就業擴大的關系上，認識有了明顯的提高，即認識到經濟增長并不自動帶來就業擴大，不同政策導向的經濟增長也帶來不盡相同的就業效果。

2008-2009年應對世界金融危機提出更加積極的就業政策，黨的十八大提出實施就業優先戰略和更加積極的就業政策。從此開始，政府穩定就業的政策內容更加充實，政策工具也更加豐富。因此，可以將此視為“積極就業政策2.0”。與此同時，勞動力供求格局發生了根本性的變化，二元經濟發展階段勞動力無限供給的特征正在消失。圖1中，我們展示中國和主要新興經濟體，以及若干其他國家的實際GDP增長率和失業率 ，橫坐標顯示的時間跨度是2008年到2017年。觀察其間的變化趨勢可以看到，除中國之外，所有國家的增長率在2009年都發生大幅跌落，失業率驟升。中國的減速相對平緩，失業率也沒有顯著變化，自2012年以來經濟增長率穩定下行，與此同時失業率即便不說顯著下降，也可以說始終穩定在低水平上（圖中“中國a”和“中國b”分別使用了城鎮登記失業率和城鎮調查失業率）。

為了從理念上更能強調保障民生的重要性以及解決好就業問題在其中的突出位置，在中央文件以及各種重要政策表述中，一直都是把確立和實現就業目標作為一項民生保障的要求，歸入社會政策的范疇。如果說在政策表達中這樣處理有利于提高就業政策優先地位，也便于考核各級地方政府相關工作的話，在政策實施層面未能把就業政策納入宏觀經濟政策體系中，特別是貨幣政策的運用方向及出臺時機沒有勞動力市場信號作為依據，則會導致穩定就業的要求在政策工具箱中的位置不恰當，也就造成穩定就業的措施難以同貨幣政策和財政政策等宏觀經濟政策有效銜接，就業目標的優先序也容易在政策實施中被忽略，有時被保增長的要求所代替。

2018年7月31日中共中央政治局提出“做好穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期工作”要求，并把穩就業作為“六穩”之首為標志，意味著開啟“積極就業政策3.0”時代的時機已經成熟。特別是，政府已經啟用城鎮調查失業率統計，也被證明與其他勞動力市場指標具有一致性。因此，通過對積極就業政策在政策工具箱中位置的調整，即把實現充分就業的目標以及勞動力市場各類信號納入宏觀經濟政策抉擇中予以考量、決策和執行，積極就業政策就可以得到真正落實，宏觀經濟政策終極目標和底線更加清晰且可操作，民生得到更好的保障。

認識就業指標及現狀

最重要的勞動力市場指標是失業率。長期以來統計發布城鎮登記失業率數據，但是，該數字長期穩定在4%左右，變動幅度極其微小，也意味著對勞動力市場變化不敏感。由此我們可以將其視為不受周期性因素影響的自然失業率即結構性失業率和摩擦性失業率之和。有關研究也估算出，21世紀前十年一段時間的自然失業率為4%左右。至于國際勞工組織建議且為很多國家采納的（城鎮）調查失業率，在20世紀90年代末和21世紀初經歷過大幅攀升之后逐漸得到改善，自2008年之后穩定在5%上下的水平（圖2）。

在積極就業政策1.0版和2.0版的執行中，之所以對勞動力市場沖擊做出及時反應的政策手段，始終未能在宏觀經濟政策工具箱中得到充分體現，一個關鍵的制約就是失業率等勞動力市場信息不健全，有時還難以得到一致性的解釋。通過準確理解城鎮登記失業率與城鎮調查失業率，并通過這兩個指標及其關系認識當前中國的勞動力市場狀況，我們可以看到，第一，中國勞動力市場已經具備了典型的顯示性指標，以及據此做出反應的勞動力市場行為，這都為宏觀經濟政策決策創造了必要的條件。第二，迄今為止中國經濟基本處于充分就業狀態，尚無需出臺大水漫灌式的刺激性宏觀經濟政策措施。

在具有勞動力剩余特征的二元經濟發展時期，我國城鎮勞動力市場遭遇的最大的也是最后一次沖擊，始于20世紀90年代中期，曾經造成大規模失業和下崗現象，其影響延續到此后大約十年的時間里。在21世紀第一個十年中，隨著人口轉變階段發生了根本性變化，即15-59歲勞動年齡人口以及16歲以上經濟活動人口相繼進入負增長（圖3），勞動力供求關系也相應發生了逆轉，勞動力不再是無限供給，二元經濟發展特征逐漸式微，中國經濟進入了全新的發展階段。在2008年前后，一系列經濟發展指標和勞動力市場指標譬如城鎮失業率，不僅發生了數量上的變化，也發生了特征上的變化。

直接觀察和計量估計都表明，至少在2008年之前，4%左右的城鎮登記失業率總體上處在自然失業率水平上，因而，較高的調查失業率與相當于登記失業率水平的自然失業率之間的差，便是對宏觀經濟更為敏感的周期性失業率。并且，由于農民工不能享受城市的失業保險，一方面無力承受在城鎮處于失業狀態，另一方面卻可以依托承包地（農業）這個剩余勞動力蓄水池，避免在城市處于失業且沒有社會保險的境地。事實上，他們一旦離開工作崗位通常會返鄉務農，所以他們的勞動力市場狀況既不影響自然失業率，也不影響周期性失業率。而當時城鎮戶籍人口的就業常常受到政策保護，積極就業政策也取得了較好效果，并且被失業保險制度兜底，所以，除了就業沖擊最嚴重的2000年前后，周期性失業率并不敏感。

然而，如今情況發生了變化，給城鎮勞動力市場帶來新的特點。首先，由于農業中迄今已經多年遭遇勞動力短缺，作為對此做出的理性反應，農業機械化進程加速，節約勞動的特征也越來越明顯，因而替代勞動力的進程也非?？?，農業已經不再能夠執行剩余勞動力蓄水池的功能。其次，新一代農民工大多沒有務農的經歷和經驗，也沒有務農的預期和意愿，同時，現在農村家庭的收入狀況也使他們能夠承受短期不就業，因此，即便遭遇城鎮就業困難，他們中很多人也不會返鄉。第三，由于持續處于勞動力短缺狀態，就業市場上對勞動力需求仍然強勁，農民工保留工資提高也傾向于提高自然失業率。這樣，農民工的勞動力市場狀況已經開始影響自然失業率以及周期性失業率。此外，更多的城鎮戶籍人口處于靈活就業狀態，遭遇自然失業和周期性失業的概率都增大了。

由于2008年以來調查失業率即保持在5%左右，使其成為一個穩定的失業率水平，按照自然失業率的定義（即不直接受宏觀經濟周期性影響而相對穩定的失業率），如今我們可以把5%的失業率水平看作是勞動力市場摩擦因素和結構性因素造成的，即處在自然失業率水平。在此失業率水平上（以及其他勞動力市場指標下），目前的經濟增長速度可以滿足充分就業的要求，因而仍然處于合理區間，無需急于出臺強刺激性的宏觀經濟政策措施。人力資源和社會保障部門采集的部分城市公共就業服務機構市場供求狀況分析，以求人倍率（崗位需求數與求職人數之比）這個指標，顯示直到2018年第四季度，崗位需求數仍然明顯大于求職人數，并呈走高的趨勢，也印證了當前就業比較充分這個結論（圖3）。以此自然失業率為基準，如果一旦超出該水平，就意味著經濟增長速度低于潛在增長率，則會發生周期性失業現象，即調查失業率顯著高于5%。那時，便是使出刺激性宏觀經濟政策相應工具的時機了。

就業優先的政策協調

雖然自2012年以來中國經濟增長一直處于下行趨勢，但是，迄今為止GDP增長率與潛在增長能力是相適應的，因而沒有形成增長缺口。對勞動力市場狀況的觀察，也顯示中國經濟處在充分就業的增長區間。這意味著，目前不宜對宏觀經濟采取大水漫灌式的強刺激措施。與此同時，中國經濟也面臨著國際國內復雜局面造成的不確定性，以及從高速增長向高質量發展轉變的嚴峻挑戰，一方面，全球化逆風以及中美貿易摩擦，都可能使中國經濟面對著一定的外部需求側沖擊，另一方面，供給側結構性改革也會產生一定的經濟下行壓力。與此同時，從供給側看，生產要素供給和配置仍有巨大的改善潛力，可以提高中國經濟的潛在增長率。因此，充實和調整宏觀經濟政策工具箱，在當前是一項需要置于重要優先地位的任務，惟此才能未雨綢繆，做好充分的政策儲備和應對準備。充實和調整政策工具箱，本身也是一項艱巨的改革任務，應該立足于達到以下目標，予以積極推進。

首先，圍繞能夠改善生產要素供給和配置從而提高潛在增長率的方面，繼續深化經濟體制改革，特別是推進供給側結構性改革。至于諸多在供給側和需求側都具有促進和穩定經濟增長效果的改革領域，因其能夠創造真金白銀和立竿見影的改革紅利，應該在改革時間表上得到優先安排，以緊迫的節奏加快推進。例如，以農民工市民化為核心的戶籍制度改革，既有助于穩定勞動力供給和提高資源配置效率，又能夠擴大消費需求和平衡需求結構。又如，圍繞減稅降費進行改革，既減輕企業負擔，又有助于改善經營環境、提振投資者和經營者信心。從這個出發點看，提高納稅的便利性也應該是減稅降費改革的重要內容，符合推動簡政放權和“放管服”改革方向，可以取得改善營商環境的效果。

在改革有利于提高經濟增長潛力的認識上，經濟學家是有共識的。他們分別就戶籍制度、金融體制、土地制度、國有企業、人口政策、教育和培訓體制等領域改革所具有的潛在效果進行了定性和定量分析，揭示出改革紅利的顯著性。例如，我們對改革效果的計量模擬表明，如果通過推進相關領域的改革，為目前的潛在增長率追加新的增長動力，譬如說把總和生育率從目前的1.4提高到1.6，使非農產業的勞動參與率每年增加1個百分點，全要素生產率的增長率提高0.5個百分點，并以一定速度擴大教育和職工培訓的話，中國經濟在近期和未來獲得的額外GDP潛在增長率，可以達到1-2個百分點。

其次，堅持民生導向，推進收入分配制度改革，織緊社會保障網，實現社會政策托底，既是為推進供給側結構性改革保駕護航，也是應對經濟下行壓力和可能出現的勞動力市場的未雨綢繆之舉。黨的十八大以來，我國在民生領域取得了新的更大的進展，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感顯著增強，為防范化解重大風險，社會政策托底奠定了扎實的基礎。同時也要看到，這個領域仍然存在諸多短板需要加快補齊，最緊迫的莫過于加大政策實施力度和改革力度，縮小城鄉之間、地區之間、戶籍身份之間和就業性質之間的基本公共服務差異。在資源有限的條件下，以基本公共服務均等化為突破口提高社會政策托底水平，可以取得綱舉目張的效果。

在中國當前提高消費需求，有兩個特別的人口群體最值得關注，也具有最大的潛力。一是農民工群體。2017年全國有2.87億農民工，其中1.72億為離開了本鄉鎮的外出農民工，另一部分即1.15億為在本鄉鎮從事非農產業的農民工。無論他們是離開了農村還是離開了農業，都意味著成為工資收入者，消費需求和消費能力顯著提高。然而，由于戶籍身份妨礙他們獲得均等的基本公共服務以及城市落戶的預期，都抑制了他們的實際消費。研究表明，一旦通過戶籍制度改革獲得城市戶籍身份，即便其他條件不變，農民工的消費支出可以提高27%。另一個群體是老齡人口。2017年中國60歲及以上人口有2.4億，占全部人口比重17.3%。中國“未富先老”特征的一個表現就是：人口的收入水平隨年齡增長呈現出一個倒U字型曲線，即勞動收入從接近20歲才開始有，隨后迅速提高并于25-45歲期間達到并穩定在高水平上，以后則逐漸下降，到60歲以后便消失。相應地，消費水平也在30-40歲之間形成峰值，隨后便緩慢降低。所以，釋放老年人的消費能量，突破口在于穩定他們的勞動收入，增加他們的財產性收入，以及提高社會保障水平。

最后，實施升級版的積極就業政策，進一步完善勞動力市場指標的統計、采集和分析，為宏觀經濟政策底線及取向提供更加可靠的依據。目前我國各項勞動力市場信息統計已經比較完善，需要將其與宏觀經濟分析進行一致性考查，正確理解和把握這些信息的政策含義。在一定程度上，把積極就業政策納入宏觀經濟政策工具箱，核心在于勞動力市場指標及其變化的正確解讀。一方面，把失業率穩定在自然失業水平上，就能守住充分就業這個經濟增長速度底線。另一方面，政策工具箱中社會政策托底措施充實有效，也是守住民生底線的關鍵。同時，實施積極就業政策3.0，還有比托底更加積極進取的改善民生任務。把實際失業率穩定在自然失業水平上，固然滿足了充分就業的目標，但是，自然失業率也不是一成不變的。通過改善技能培訓和職介服務效率、擴大公共就業服務覆蓋面，可以顯著提高勞動力市場的匹配水平，便可以降低自然失業率本身。

（作者系中國社會科學院副院長、學部委員、研究員）

責任編輯：張莉莉