關于河流保護地方性法規制定的思考

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(1.中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東廣州510610；2.水利部珠江水利委員會水生態工程中心，廣東廣州510610)

中國江河湖泊眾多，水系發達，流域面積50 km2以上的河流有45 203條，總長度達150.85萬km[1]。在中國經濟社會發展過程中，河流發揮了不可或缺的服務功能，包括提供產品、調節功能、支持功能和文化服務等[2]。與此同時，中國河流健康也面臨著水資源過度開發、水域岸線被侵占與破壞、防洪保障能力弱、水環境受到污染、水生態環境破壞等方面的威脅。為保護資源與環境，中國出臺了《中華人民環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國河道管理條例》等法律法規，對水資源、水污染、河道管理、防洪安全、生態環境等方面提出了相關的規定。當前，大部分河流的管理保護工作主要依據以上法律法規或地方性單行法規開展。然而，一般性法規或單行法規無法體現具體某條河流保護中存在問題的特殊性與全面性，難以綜合解決河道管理、生態保護、水資源管理、水污染防治等方面存在的問題。

近年來，中國高度重視生態環境保護工作，黨的十九大報告指出，“……必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度……”。為加強河湖管理保護，國家及相關部門先后發布了《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)、《水利部關于印發<關于加強河湖管理工作的指導意見>的通知》(水建管〔2014〕76號)、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<關于全面推行河長制的意見>的通知》(廳字〔2016〕42號)等意見通知。在國家大力開展河湖管理保護的背景下，部分省及具備立法權的市已頒布實施關于保護當地“母親河”的管理保護條例。目前，中國省、市針對具體某條河流的管理保護提升到立法層面加以保護的有長江流域的酉水河、赤水河、牛欄江和龍川江，珠江流域的樟江、流溪河、前山河，瀾滄江等。在2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議對《中華人民共和國立法法》進行修正后，該法第七十二條規定“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規……”。

在今后關于河流管理保護工作中，將會有更多省、市的人民代表大會，因保護“母親河”的需要，而開展具體某條河流保護的地方立法工作。河湖管理保護是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業，在法規制定過程中不僅要熟悉掌握起草的過程，還需要考慮諸多方面問題。因此，本文結合現有的河流保護地方性法規及國家關于河湖管理保護工作的要求，對地方性法規起草的過程、河流保護涉及的內容進行梳理，為相關河流保護的地方性法規制定工作提供參考。

1 起草過程

對于法案的內涵，國內學者給出如下概念：“法案是指有提案權的主體，就有關事項，以一定形式，依一定程序，提交有關主體審議的，有關制定、認可、修改、補充或者廢止規范性法律文件的提議和議事原型。法案由主案和附案兩部分構成，主案是提交審議的立法提(動)議，附案是提交審議的規范性法律文件的原型，亦即法律、法規、規章的草案”[3-4]。在中國，政府部門是地方性法規起草的主體，同時也不斷有法案起草方面的創新，如委托起草、招標起草、專家起草等更加科學民主的起草方式。

中國法案起草可以分為10個基本步驟：①作出法案起草的決策；②確定起草機關；③組織起草班子；④明確立法意圖；⑤進行調查研究；⑥搭架子和擬出法案提綱；⑦正式起草法案；⑧征求有關方面的意見和協調論證；⑨反復審查和修改；⑩形成法案正式稿[5]。

河流保護的地方立法工作屬于地方性法規的制定，制定主體為省、自治區、直轄市及較大市(省級政府所在市、國務院批準設立的市、經濟特區所在地的市)、設區的市的人民代表大會及常委會。省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規報全國人大常委會和國務院備案；較大市的地方性法規要報相應的省級人大常委會批準，并由省級人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批準后施行。各地方擬定地方性法規草案的程序大同小異，擬定程序一般包括：立項、起草、審查、決定、提請審議。

a) 立項申請或立法建議，應當包括以下內容：①規章和地方性法規草案的名稱；②制定的必要性、可行性；③立法的主要目的和需要解決的主要問題；④擬設定的主要制度和措施；⑤制定該規章和地方性法規草案的依據。

b) 法案起草應當包括下列材料：①草案(送審稿)，包括制定目的、制定依據、適用范圍、主管部門，權利、義務等具體規范，法律責任、施行日期等；②起草說明，包括制定的必要性、起草過程、主要問題的不同意見及協調處理情況、規定的主要行政措施等；③條文注釋。

c) 審查。由政府法制機構負責審查，審查內容包括：①是否符合法定權限和程序；②是否與上位法相抵觸或與地方其他規章、地方性法規相沖突；③是否存在違法設定行政處罰、行政強制等情況；④是否具有可行性和可操作性；⑤有關單位對主要內容存在較大爭議，起草單位是否組織協商；⑥直接涉及公民、法人或其他組織切身利益，有關公民、法人或其他組織存在重大意見分歧或社會反響強烈的，是否進行了聽證和社會穩定風險評估；⑦是否符合立法技術規范；⑧需要審查的其他內容。

d) 決定。地方性法規草案應當經地方人民政府常務會議或全體會議研究決定。

e) 提請審議。政府法制機構根據地方人民政府常務會議或全體會議所提意見，組織起草單位進行修改，報請行政首長簽署政府令或地方性法規議案，提請地方人民代表大會或其常務委員會審議。

f) 經審議后的地方性法規，在規定實施日期起施行。

2 已施行的河流保護法規

2.1 基本情況介紹

目前已發布實施的河流保護地方性法規主要有單行保護條例或綜合的保護條例。單行保護條例主要是針對某一個方面制定相關保護條款，如《襄陽市漢江流域水環境保護條例》《江門市潭江流域水質保護條例》。綜合的保護條例主要是針對多個方面制定保護條款，包括流域生態環境、河道水域、水資源、水污染等。如長江流域的酉水河、赤水河、牛欄江、龍川江，珠江流域的樟江、流溪河、前山河，瀾滄江等，見表1。

2.2 主要涉及內容

本文列舉出關于具體河流保護的9個地方性法規中(其中“⑨”為關于河流型水庫的保護條例)，除針對河流型水庫紅楓湖、百花湖制定的水資源環境的保護條例外，其他8個地方性法規涉及的內容大致相同，但各有側重。主要包括流域生態環境保護、河道保護、水資源管理保護、水污染防治、公眾參與等，同時規定了政府機構職責、法律責任以及相關管理保護的體制、機制、制度等，各河流保護法規側重點具體見表2。

表1 部分省、市河流保護地方性法規制定情況

注：表中代號編排目的是為后文歸類匯總提供索引；“*”代表包含或者針對河流型水庫制定的地方性法規

表2 部分省、市河流保護地方性法規側重內容

注：法規代號對代表的地方性法規與表1相對應；“*”代表包含或者針對河流型水庫制定的地方性法規

從表2可知，8個針對不同河流制定的地方性法規中，均將政府和機構職責、水污染防治放在重要地位，同時明確了各自實行的保護體制、機制或制度，即強調在河流保護過程中政府的主導作用，明確保護機構設置、領導隸屬關系和管理權限劃分(體制)，明確具有正式形式和強制性的規范體系(制度)，使制度系統內部組成要素按照一定方式的相互作用實現其特定的功能(機制)。而針對特定的河流型水庫，則根據其功能，強針對性地對水污染、水源保護進行了相關規定及罰則設定。

對水污染防治的重視，一方面是因為過去中國經濟社會發展引起了水環境破壞，威脅到經濟社會發展；另一方面是，黨中央和政府將節約資源和保護環境作為中國的基本國策，堅定樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念。2012—2016年中國水資源公報[6-10]顯示，近5 a全國河流水質逐漸改善，劣V類水質河流占比有所下降，I—III類水質河流占比有所上升，但仍有一定比例的水功能區水質不達標，具體見表3。

表3 2012—2016年河流水質類別分布情況及水功能區水質達標情況

注：2016年Ⅰ～Ⅲ類水質類別占比為76.9%，Ⅳ～Ⅴ類占比為13.3%

除政府和機構職責、水污染防治、保護體制、機制或制度外，其他方面的內容在不同的法規則中有不同程度的體現。例如，在《湘西土家族苗族自治州酉水河保護條例》中，強調了“跨行政區域聯動協調保護機制”與“公眾參與”，要求流域內縣級人民政府之間采取簽訂合作協議、舉行聯席會議、信息共享等方式，開展酉水河流域保護事務的跨行政區域合作；要求流域保護中的重大事項應當采取聽證會、論證會、座談會等方式廣泛聽取社會公眾和專家學者的意見。在《貴州省赤水河流域保護條例》中，則強調了流域規劃與產業發展，統籌考慮流域經濟社會近期、中期、長期發展的需求，既要符合保護的需要，也要滿足經濟社會發展的需要，在保護的基礎上開發利用，通過開發利用實現更好的保護；同時，結合赤水河流域文化資源豐富、特色鮮明，具有較高的保護和開發利用價值的情況，涵蓋了文化傳承與保護的內容。

結合9個不同河流保護的地方性法規，本文梳理政府和機構職責，保護體制、機制、制度，生態保護，河道水域保護，水資源管理保護，水污染防治，規劃與產業發展，飲用水水源及特殊水體保護，跨行政區域聯動協調保護機制九大方面基本內容，具體見表4。

表4 部分河流保護的地方性法規各主要方面基本內容

3 關鍵問題討論

3.1 河流保護地方性法規制定原則

在河流保護地方性法規制定過程中，本文認為應遵循政府主導、公眾參與、保護優先、統籌協調、綜合治理的原則。

a) 政府主導原則。“政府主導”中有2個關鍵詞，一是“政府”，二是“主導”。前者明確的是責任主體，后者確定的是行動方式。從責任主體看，“政府”包括河流流域內各級人民政府，各級人民政府是其轄區內河流保護的責任主體。從行動方式來看，“主導”強調的是“主要作用”“規范引導”，主要體現在制定河流保護相關的體制、機制、制度，制定與實施河流保護相關規劃，加大對河流保護與治理的投入、監管。

b) 公眾參與原則。指河流保護和資源利用應當依靠群眾的廣泛參與，參與解決河流保護與治理問題的決策，參與河流保護并對管理保護部門以及與流域生態環境有關的行為進行監督。公眾的廣泛參與既是表達自己愿望的民主途徑、是堅持人民主體地位的要求，也是社會監督政府及相關主管部門執法、有關主體是否守法的重要途徑。尤其是全面推行“河長制”以來，公眾以“河小青”“民間河長”等方式，積極參與到河流保護工作當中。

c) 保護優先原則。保護優先，核心是經濟社會發展應當優先考量河流生態環境的承載能力，在保護優先的前提下發展經濟。生態與資源環境是人類生存發展的基礎性支撐體系，只有改變非持續的經濟增長模式，才能保證生態環境建設與環境資源利用在經濟、社會發展中的優先地位。在河流保護管理活動中應當把保護放在優先的位置加以考慮，在河流生態環境利益和其他利益發生沖突的情況下，應當優先考慮河流的生態環境利益，滿足河流生態環境安全的需要，做出有利于河流保護的管理決定。

d) 統籌協調原則。在遵循保護優先原則的基礎上，河流保護地方性法規的制定遵循統籌協調原則。對流域生態環境、防洪安全、水資源、水污染防治等方面實行全面保護，統籌考慮區域經濟社會發展對河流干流、支流的開發與管理需求，充分協調流域保護與經濟社會發展的關系。統籌協調保護、治理與開發，統籌考慮上下游、左右岸的利益，正確處理遠期和近期、整體和局部、干流和支流的關系。

e) 綜合治理原則。綜合治理原則指對已經發生的環境損害進行整體、系統、全程和多種環境介質的治理，治理對象是河流流域內“影響群眾基本生活和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體”。

f) 強針對性原則。根據不同的保護對象制定的地方性保護法規應具有強針對性，例如針對各河流保護存在的水資源型問題、水質型問題或河道侵占現象等方面，在條款制定上應有不同的側重。針對河道上未建設水庫的，應從河道角度出發設定相關河道管理范圍、藍線管理等方面的要求；針對干流上已建設水庫的，應針對庫區管理、庫區侵占等方面制定專門的條款，對河流型水庫加以保護。

3.2 關于主要制度

根據《中華人民共和國水法》，目前中國江河流域的管理主要實行行政區域管理和流域管理與行政區域管理相結合2種管理體制。各法規起草單位可結合河流跨省、市等情況，在法規中明確采取的管理體制，實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制的，行政區域管理應當服從流域管理。

為落實綠色發展理念、推進生態文明建設，進一步加強河湖管理保護工作，落實屬地責任，健全長效機制，2016年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》的通知，提出在全國江河湖泊全面推行河長制，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系。結合國家現行的河湖管理保護機制，河流保護地方性法規可規定行政首長負責制、河長制和屬地管理，分級負責制。

河湖管理保護是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業，以及水行政、環境保護、市政、排水、城市管理行政執法等相關行政主管部門，包含水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態保護等方面工作，為提高相關行政主管部門與城市管理行政執法部門行政執法效率，產生事半功倍的執法效果，使各部門之間在河流保護中職能、職責互補，加強跨縣(區)協調與協作，在保護法規中，可規定“行政執法聯動與信息共享機制”“跨區域協調機制”。同時，為強化政府職責，健全問責機制，落實政府及相關部門對河流保護的責任，形成“上對下”與“下對上”相結合的雙向考核評議機制。

3.3 關于生態保護與發展

現階段中國生態空間遭受持續威脅。城鎮化、工業化、基礎設施建設、農業開墾等開發建設活動占用生態空間；生態空間破碎化加劇，交通基礎設施建設、河流水電水資源開發和工礦開發建設，直接割裂生物生境的整體性和連通性；生態破壞事件時有發生。

《全國生態保護“十三五”規劃綱要》指出，把保障國家生態安全作為根本目標，推動建立和完善生態保護紅線管控措施。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》指出，劃定并嚴守生態保護紅線，是貫徹落實主體功能區制度、實施生態空間用途管制的重要舉措。

制定河流保護地方性法規時，可結合河流所在的主體功能分區，對生態保護紅線劃定作出相關規定，并提出生態保護紅線補償機制。《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)中要求，到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋。生態補償機制是協調、平衡生態建設與環境保護過程中建設者、保護者與受益者之間利益關系，激勵各方保護積極性的一種重要制度，對于加強生態建設與環境保護具有重要作用。

結合生態紅線劃定，河流保護地方性法規還可對流域的產業發展作出相關規定。《關于加強國家重點生態功能區環境保護和管理的意見》(環發〔2013〕16號)中指出，“堅持嚴格準入、限制開發。按照生態功能恢復和保育原則，實行更有針對性的產業準入和環境準入政策與標準，提高各類開發項目的產業和環境門檻。根據區域資源環境承載能力，堅持面上保護、點狀開發，嚴格控制開發強度和開發范圍，禁止成片蔓延式開發擴張，保持并逐步擴大自然生態空間。”在河流保護中，以“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”為約束，強化空間、總量、準入環境管理。為減少開發建設活動對生態空間的擠占，合理避讓生態環境敏感和脆弱區域，結合產業發展需要及生態承載力，規定產業發展指導、生態承載力等方面的要求。

3.4 關于河道管理與保護

2014年2月，水利部在關于印發《關于加強河湖管理工作的指導意見》的通知(水建管〔2014〕76號)中提出，“河湖管理涉及水域、岸線、采砂、排污口設置、涉河建設項目等方面，是水利社會管理的核心內容，是確保河湖資源可持續利用的重要工作，是當前水利工作的一項硬任務。加強河湖管理，實現河暢、水清、岸綠、景美，是建設美麗中國、建立生態文明制度的迫切需要，是推進工業化、城鎮化、農業現代化和保障經濟社會可持續發展的必然要求，是深化水利改革的重要內容。”在河流保護地方性法規制定過程中，可從保障流域防洪排澇安全角度出發，針對河道管理范圍、主管機關、涉河項目的建設管理、岸線利用、汛期管理、堤頂道路管理、涉河禁止行為及限制行為等作出相關要求，并提出了相應罰則。

3.5 關于水資源管理與調度

現階段，中國各地水資源保障受到不同程度的威脅，包括水質型缺水與水量型缺水。為高效利用水資源、防治水污染，解決面臨的水質型、水量型缺水問題，結合《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)的要求，在河流保護地方性法規中可規定最嚴格水資源管理制度，對水量調度、水量分配、取水許可、建設項目水資源論證、節水管理、飲用水源保護等方面作出相關要求。

3.6 關于水污染防治

當前，中國水環境污染嚴重，主要體現為城鄉生活污染、工業污染和農業面源污染。流域內的上下游與左右岸之間、各級行政區之間(鎮與鎮、縣與縣)缺乏有效的溝通協調與考核獎懲機制，污染源所在區域與污染對象所在區域不一致，投入方與收益方不對等，人力、物力、財力保證措施缺乏多樣化，較大程度上加劇了水環境污染，是流域水生態環境受到破壞的主要原因之一。

國家水利、環保等相關部門先后在《水污染防治行動計劃》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發<關于全面推行河長制的意見>的通知》等多項文件中對中國水污染防治提出了相關防治制度、任務目標等相關要求，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”原則，貫徹“安全、清潔、健康”方針，強化源頭控制，水陸統籌、河海兼顧，對江河湖海實施分流域、分區域、分階段科學治理，系統推進水污染防治、水生態保護和水資源管理。

在河流保護地方性法規中可結合水污染現狀，規定以排放總量控制、排污許可、水污染物排放監測和水環境質量監測等預防為主的水環境保護制度。同時，從農業面源污染、畜禽養殖污染、漁業污染、居民生活污染、工業污染、礦產企業污染等方面提出了相關規定，明確相關責任主體。

3.7 關于河流型水庫的保護條款建議

中國水庫工程數量多，分布廣，根據第一次全國水利普查數據，總庫容10萬m3及以上的水庫工程98 002座，總庫容9 323.12億m3[11]。其中很多水庫作為河流的一部分，但大部分河流保護地方性法規中未對其河道上所建設的水庫加以區別對待。在表1所列舉的“①—⑧”河流保護法規中，對水污染防治、水資源管理、河道保護、管理體制機制制度等方面均針對性地進行了條款設定，但在包含河流型水庫的河流，并未對河流型水庫這一特定的組成要素進行特定條款的設定，如“廣州市流溪河流域保護條例”中未對流域內流溪河水庫進行特定條款制定，在管理制度、體制、機制方面參照流域的條款執行，對庫區侵占、圍墾等現象也未無針對性強的條款，針對性有待加強。而在針對特定河流型水庫的保護條例中，如“貴州省紅楓湖、百花湖水資源環境保護條例”，在保護體制、機制、制度、生態保護、公眾參與、水資源管理與調度等方面又無相應條款，在當前生態環境保護政策與形勢要求下，全面性又不足。因此，本文建議制定河流保護的地方性法規時，如該河流上建設有水庫，應結合水庫的功能定位，加強地方性法規的針對性與全面性。

4 結語

河流保護的地方性法規制定是一個漫長的過程，在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規的立法權下放的情況下，各地方政府在制定或委托第三方機構制定河流保護法規時，應嚴格遵守中國地方法規立法流程，認真對待每一個立法工作環節。

河流保護涉及領域多、利益面廣，保護工作的實施具有較高的復雜性，制定河流保護的地方性法規應綜合考慮水資源、河道、水生態、水環境、水污染等各個方面現狀、存在問題及保護需求，并就重點、重要問題具有針對性，有所側重有所突出，以形成一部適合特定河流或特定地區河流水系的流域綜合保護法規。