總統國情咨文：俄羅斯內外政策的“晴雨表”

龐大鵬

2019年2月20日，普京向俄羅斯聯邦會議發表2018年度的總統國情咨文。這是當代俄羅斯政治史上的第25份總統咨文。這份咨文聚焦俄羅斯國內問題，在改善民生、發展經濟和維護國家安全等方面闡發普京的最新舉措。2019年乃至今后幾年關乎俄羅斯國計民生的設想和舉措都已確定。那么，該如何理解俄羅斯總統國情咨的重要性？又如何看待普京2018年度的總統咨文？

總統國情咨文的來龍去脈

根據1993年俄羅斯聯邦憲法第四部分《俄羅斯聯邦總統》第84條第6款規定，俄羅斯聯邦總統需要“每年向聯邦會議提交一份論述國內形勢、國家內外政策主要方針的咨文”。由此在1994年2月24日，葉利欽發表當代俄羅斯政治史上的首份總統國情咨文。

1994年的總統國情咨文作為開篇之作，起到了率先垂范的作用，在俄羅斯當代政治史上具有重要意義。首先，這份總統國情咨文鮮明地提出了“鞏固國家”的執政觀念。“鞏固國家”是俄羅斯政治精英階層在否定“歐洲—大西洋主義”以后，首次以官方文件的形式明確宣示的執政觀念。其次，正如葉利欽自己所指出的：1994年提交給聯邦會議的第一份國情咨文，其中心思想是加強俄羅斯國家，這一思想在議會和俄羅斯社會得到了廣泛的支持。由此開始，俄羅斯開始形成新的政治傳統。總統、聯邦委員會、國家杜馬和政府之間的協作機制開始發揮作用。

我們可以以國情咨文的發表時間為視角簡要回顧一下咨文的歷史脈絡。俄羅斯三任總統發表國情咨文的時間不盡相同，這主要是與俄羅斯的國內政治形勢相關。1993年12月憲法通過后，葉利欽隨后在1994年2月發表首份咨文，這樣在葉利欽時代一般都是在當年2月前后發表國情咨文。1999年由于葉利欽提前辭職，原定于2000年6月的大選提前至2000年3月舉行。3月大選后，普京在2000年5月發表總統咨文，普京執政前八年因此一般在當年5月前后發表咨文。2008年總統大選后俄羅斯進入“梅普組合”時期。5月梅德韋杰夫就職后，8月就爆發了俄格戰爭，因此國情咨文一直拖到當年11月份發表。梅德韋杰夫擔任總統四年中，前三年都循例在11月份發表。

國情咨文發表的時間也是我們觀察俄羅斯國內局勢的一個窗口。2011年是第六屆國家杜馬選舉年。由于在國家杜馬選舉前后，俄羅斯爆發了大規模的抗議活動挑戰執政當局的政治權威，梅德韋杰夫的國情咨文特意延到12月22日發表，就是為了給執政集團根據國家杜馬結果出臺后國內局勢的最新動態有針對性地采取改革舉措留出時間。2012年普京重返克里姆林宮后，國情咨文就一般安排在12月舉行了，前兩年曾一度將12月12日的俄羅斯憲法日定為發表國情咨文的日子。2017年的國情咨文由于面臨2018年總統大選，被普京總統延至2018年3月1日發表，實際上也是作為競選綱領發表。2018年的國情咨文因此也順延到了2019年2月發表。

總統國情咨文的基本特點

2019年3月7日，普京到俄羅斯內務部莫斯科市內務總局參觀，同女騎警一起騎馬。

葉利欽總統一共發表了6份國情咨文。從結構上看，都很像中規中矩的論文， 有主題有分章。葉利欽總統的每一篇咨文都有一個揭示當年咨文核心內容的題目，這也是葉利欽咨文的一個亮點。從1994年到1999年，葉利欽總統咨文的主標題分別為：《鞏固俄羅斯國家》《關于國家權力機構的作用》《我們為俄羅斯負責》《政權秩序——國家秩序》《共同努力振興俄羅斯》和《世紀之交的俄羅斯》，副標題一般為《俄羅斯聯邦國內形勢及其政策的基本方面》。從內容上看，葉利欽時代的咨文都是先總結上一年的成績和問題，然后再指出當年的任務。葉利欽時代的國情咨文容量很大，內容很多，葉利欽一般只讀咨文摘要，全文發給聯邦會議兩院代表自己看。

普京總統迄今一共發表了15份國情咨文，只有2000年任內第一次發表咨文時標明主題目為《俄羅斯國家：強國之路》。從2001年起，包括梅德韋杰夫總統發表的4份國情咨文在內，均無主標題。縱觀三任總統的國情咨文，“秩序”是葉利欽時代國情咨文的關鍵詞;“強國”是普京總統國情咨文的關鍵詞;“改革”是梅德韋杰夫總統國情咨文的關鍵詞。

總統國情咨文除了闡釋內外政策外，在總統大選年一般還起到競選綱領的作用。比如，1996年總統大選前，葉利欽發表的咨文《我們為俄羅斯負責》，被他的政治盟友和對手普遍認為是總統選舉前的競選演說。整整25年過去了。在當今俄羅斯的政治生態中，總統國情咨文和總統與民眾連線、瓦爾代會議以及總統記者招待會一起，已經成為俄羅斯四大政治發聲平臺。普京總統每年在年初的民眾連線、年中的瓦爾代會議和年末的記者招待會上指點江山，評論時政。細細品讀在這四大平臺上普京的演講或者發言，一般可以總結出當年總統治國理政的重要變化。在這其中，總統國情咨文最為重要。如果說其他三者是自選動作，具有一定的公共政治空間的意味，那么總統咨文則是規定動作，雖然看似是俄羅斯憲政制度極小的組成部分，卻是反映俄羅斯內外政策變化的“晴雨表”。

從社會民生到國家安全：2018年國情咨文解讀

從參加2018年總統大選開始，普京在社會民生問題上的理念與舉措保持了鮮明的一致。在2018年3月1日發表的國情咨文中，普京已經強調，政府工作的優先方向是確保民眾的福祉和家庭的富足，這就需要確保足夠的發展速度。為此將啟動一批優先項目，其中包括加大對社會保障、基礎設施、教育、生態環境、新技術和科學等領域的投入。這一理念被大選結束后普京的新五月命令所延續。與國情咨文內容一致，普京要求政府未來六年的主要任務是在科學技術發展和社會經濟建設方面取得突破性進展。

2019年2月20日發表的國情咨文繼續延續新五月命令的目標體系。開篇開宗明義地強調咨文聚焦俄羅斯內部的社會和經濟發展，尤其強調應特別關注在新五月命令中所提出的包含在國家項目中的任務。戰略發展和優先項目總統委員會已經在審議新五月命令中規定的12個方面的國家計劃：人口、醫療、教育、住房、道路、勞動生產率、生態、數字經濟、企業經營、出口、科學、文化。上述國家項目在此次咨文中被再次申明。

人口問題是普京強調的重中之重。在此次咨文中，普京把人口問題與貧困問題的解決緊緊掛鉤。解決人口問題，直接相關的因素包括提高人口壽命和降低死亡率與消除貧困。貧困問題是俄羅斯最嚴重的社會問題之一，普京在2018年總統競選前后反復提及消除貧困的問題。2016年，俄羅斯有2000多萬人生活在最低生活標準之下。普京在2017年的國情咨文中也坦承了這一點，并制定了脫貧的時間表，提出未來六年內貧困率下降一半。貧困化和貧富差距拉大的現實滋生了社會不滿情緒，俄羅斯的社會性抗議活動大都與此相關。在本次咨文中，普京再次表示，2000年俄有4000多萬人生活在貧困線以下，這個數字一度降到1500萬，但是這兩年又增加至現在約1900萬人。貧困問題背后實際上是社會不平等問題，這涉及醫療、教育、住房等問題。普京在咨文中把社會幫扶體系等作為統籌解決上述問題的手段。

國家安全是國情咨文永恒的主題。國情咨文雖然有時以強調政治思想和意識形態為主，有時以重視社會民生和經濟發展為主，但是國家安全一直“在線”，永不“下線”。安全利益高于發展利益，這是俄羅斯國家性的歷史結構因素。在此次咨文中事關國家安全的用詞一如既往的擲地有聲：“俄羅斯過去是，將來也會是獨立自主的國家。這是一條公理。它要么是它現在的樣子，要么不存在。這對我們所有人來說應該是理所當然的……”

這番表態與國情咨文發表前一周蘇爾科夫的文章遙相呼應。按照蘇爾科夫的話來說，俄羅斯不是“深暗國家”，它的一切都在明面上，而且這是理所當然的，因為俄羅斯擁有理解俄羅斯的“深層人民”。不同時代社會在變遷，但是俄羅斯的國家性沒有變，人民性也沒有變。《中導條約》問題也好，獨一無二的先進武器也好，這些是戰術問題，俄羅斯在乎的是“深層人民”與最高領袖之間的信任，在乎的是被俄羅斯國家和民族珍視的主權，因為“倘若俄羅斯喪失主權，就不能再成其為國家。一些國家可以，但俄羅斯不行”。

（作者為中國社科院俄羅斯研究中心主任、研究員）