菲律賓提出重審美菲《共同防御條約》為哪般

劉琳

2019年2月28日，美國國務卿蓬佩奧訪問菲律賓，菲總統杜特爾特會見。

2月28日，美國國務卿蓬佩奧在河內出席完朝美首腦會晤后，直飛菲律賓首都馬尼拉進行訪問。蓬佩奧在與菲總統杜特爾特的會晤中表示，如果菲在南海海域遭到襲擊，美將啟動美菲《共同防御條約》（MDT）。他的這一宣示實際上是對一段時間來菲有意重審《共同防御條約》的動向做出回應。幾乎同時，美駐菲大使金成表示，面對新的國內、地區和全球挑戰，美方對條約審查持開放態度。

重審美菲《共同防御條約》近期一直是菲國內熱議話題。事情起源于2018年12月底，菲國防部長洛倫扎納公開稱，已指示國防部律師審查菲律賓與美國的《共同防御條約》，旨在決定“是否維護、加強或廢除該約”。不過洛倫扎納也表示，這還不是菲政府的正式行動。

美菲關系自冷戰結束以來經歷了一些波折，但基于歷史原因及應對共同威脅的考慮，兩國依然保持了較為緊密的同盟關系。杜特爾特上任后，盡管美菲同盟合作受到影響，但防務關系未有實質變化。2018年底，美國還向菲歸還了美菲戰爭期間從菲掠走的巴蘭吉加大鐘，這是菲多屆政府努力尋求未果的事情，美菲關系似乎在回暖。洛倫扎納被視為親美派和在南海問題上的強硬派，他為何此時提出重審《共同防御條約》？審查的前景又如何？

菲國內氛圍推動審查

美菲《共同防御條約》簽于1951年8月30日，是美菲同盟關系的基石。菲防長洛倫扎納提出重審該條約，并非心血來潮，與近年菲國內政治走向、地區安全環境及南海問題變化密切相關。

杜特爾特2016年6月上任后不久，出于其在對美問題上的立場傾向和與中國加強經貿關系的現實考量，曾經公開發出廢除美菲《共同防御條約》的威脅。但畢竟茲事體大，加上美國當時忙于大選，中菲圍繞南海問題的矛盾趨于緩和，杜特爾特政府并未采取實質行動，但對于《共同防御條約》及相關問題的討論逐漸增多。杜特爾特及其支持者認為，菲應當奉行“獨立”外交政策，與中俄等國加強關系，降低對美菲同盟的依賴，他們也對美菲同盟能給菲國家安全帶來多少實際好處提出質疑。

杜特爾特一派的言論在菲國內引起反彈，畢竟菲美有著無法割斷的歷史文化聯系，菲民眾崇美心理濃厚，對美依然保持較高信任度。菲傳統政客及軍方都受到美國的深刻影響，在情感和安全上都依賴美菲同盟。分歧的存在把美菲同盟及其走向置于菲對華、對俄乃至整體外交政策調整的大背景下，獲得了更高關注。2018年6月，在新加坡香格里拉對話會上，時任美國國防部長馬蒂斯曾被問及美菲《共同防御條約》是否適用于南海的問題，但他沒有做出明確回答。

洛倫扎納透露，在宣布對條約進行審查之前一個月，菲國防部副部長侖那就已經在夏威夷向美方提及此事。菲部分媒體評論說，洛倫扎納提出對條約進行審查，并非真的要廢除該約，相反可能是以退為進，一方面希望借此迫使菲國內親華政治勢力說明希望在中美之間做出何種安全安排，以及如何保護國家的根本利益，特別是在南海問題上，如果這些人不愿表態，就意味著美菲關系依然重要，這些人的論點就會被削弱。另一方面，這樣做也可以迫使美國讓步，在目前比較模糊的條約條款基礎上做出改進。洛倫扎納在2018年12月20日的記者會上曾表示，重新審查、討論《共同防御條約》的條款，“目的是讓這項條約更強有力”。

是否適用于南海

南海問題是菲律賓提出重審美菲《共同防御條約》的最重要考慮。洛倫扎納和國防部其他一些官員在談及條約審查時，普遍提到當前菲律賓的安全環境已與條約簽署時“完全不同”。洛倫扎納認為，條約應當反映21世紀的地緣政治現實，特別是中國崛起以及美國需與本地區進行更多接觸。這其中隱含的意思是涉及兩個層面的問題：一方面是中國崛起，另一方面是美國對本地區的安全承諾是否仍然可靠，特別是特朗普政府上任后奉行“美國優先”原則，要求盟國承擔更多責任，對美國與地區盟友的關系帶來不小的沖擊。菲律賓對上述變化的所有關切都具體反映到了南海問題上。

從洛倫扎納本人的表態及菲媒體的報道看，菲律賓當前在南海問題上的主要擔憂同樣表現在兩個方面。一方面，菲律賓認為，中國在南海變得日益“咄咄逼人”，不斷推進島礁建設和軍事設施部署，在南海島礁主權、海域劃界及資源開發等問題上對菲律賓的“威脅”越來越大。在這種情況下，由于菲國力弱小，美國能否明確安全承諾并及時提供支援，就顯得尤為重要。另一方面，由于美國加大在南海的軍事存在及“航行自由行動”力度，中美在南海的博弈日益加劇。特別是2018年9月，美海軍“迪凱特”號驅逐艦在南海實施“航行自由行動”時，與中國海軍艦艇險些發生碰撞，令菲律賓感到中美在南海發生摩擦或沖突的風險在上升。一旦事態激化，菲律賓擔心可能因《共同防御條約》規定的義務而被迫卷入中美沖突。

因此，菲律賓要求對《共同防御條約》進行審查的主要目的，是要美澄清在南海問題上對菲律賓安全承諾的范圍和程度，并隨南海形勢變化對條約沒有覆蓋的情況進行補充。

從菲方角度看，《共同防御條約》主要存在三方面漏洞：一是沒有保證沖突發生時美國作為盟友迅速介入。條約第4款規定，任何一方在太平洋地區遭到武裝攻擊時，另一方可采取行動提供支援，但應“依照本國憲法程序”。因此，在菲與第三方發生大規模沖突的情況下，美國政府必須經國會批準才能介入，這可能使美國的介入延遲或復雜化，甚至導致無法介入。二是適用空間范圍存在模糊性。條約規定，“對締約國任何一方的武裝進攻”應包括“對其本土，或其管轄之下的太平洋島嶼領土，或其在太平洋的軍隊、公共船只、飛機的武裝進攻”，但并未明確南海是否包括在“太平洋區域”內，或者爭議島嶼是否被視為菲領土。菲律賓一直對此感到不滿，要求美方澄清，但美方長期以來拒絕做出明確承諾。

從美方角度來說，保持適度模糊性可以使其與盟友的潛在冒險性保持距離，從而避免在其利益優先的地區被動卷入爭端甚至戰爭。但在菲律賓看來，這將使菲在南海特別是“卡拉延群島”（我南沙群島）受到“攻擊”的情況下，無法得到美國的保護。還有一個問題是，菲律賓認為，《共同防御條約》只提到菲遭受“武裝攻擊”的情況，從而留下一個漏洞，即他國可以任意采取低于武裝沖突門檻的行動，如驅逐菲律賓漁船以及推進島礁“軍事化”，威脅菲主權和安全利益。所有這些問題，都是菲律賓希望通過重審條約來解決的。

蓬佩奧在訪菲期間表示，美菲《共同防御條約》規定，如果菲律賓部隊在南海遭到襲擊，美國有義務援助菲律賓。這是特朗普政府高級官員首次公開指出，美菲《共同防御條約》的適用范圍包括南海海域。但上述表態并未消除菲方疑慮。杜特爾特隨后在三寶顏市的一場集會中表示：美國說會保護我們，但美國這樣做，需要國會批準。他還以特朗普與民主黨議員在美墨邊境隔離墻問題上發生的爭吵為例，指出美國國會不總是在涉外問題上為總統的決定背書。菲總統府和國防部長洛倫扎納等人堅持認為，盡管蓬佩奧重申了美國保護菲律賓的承諾，但政策聲明并不能與條約規定劃等號，《共同防御條約》仍需審查。總統發言人班尼洛3月1日也做了類似表態。

能否推進尚存不確定性

盡管洛倫扎納強調需對《共同防御條約》進行審查，但目前這主要還是菲國防部的想法，能否推進受到諸多因素影響。

首先，菲國內需形成共識，并向美方正式提出審查要求。目前看，菲國內對此存有分歧。菲外長洛欽在會見蓬佩奧后表示，他認為沒必要對《共同防御條約》進行審查，保持一定程度的模糊性正是一種威懾。菲律賓一些學者也指出，《共同防御條約》并不會必然將菲卷入沖突，任何決定必須遵守菲憲法。如果菲不想參與戰爭，也可選擇退出。此外，盡管存在一些問題，美菲同盟的管理迄今為止還是有效的，雙方維持著強有力的軍事關系，2019年將舉行281場雙邊軍事合作活動，美國依然是菲武裝力量建設方面的最大外部支持提供者，這使得美菲《共同防御條約》的審查并不具有很強的迫切性。而且菲即將舉行中期選舉，各種政治勢力和派別必然展開激烈競爭，其國內政治局面當中的混亂因素可能增多，因此條約審查即使能夠展開，恐怕也不會進展很快。

2019年3月5日，菲律賓不同組織的年輕人在美國駐菲大使館附近舉行抗議活動，要求終止美菲《共同防御條約》。

其次，美國會否同意重審，目前還無法確定。美國東西方中心東南亞問題專家薩圖·利馬耶撰文指出，當前并非審查《共同防御條約》的最好時機。文章稱，杜特爾特的反美傾向及對美方的一系列指責，畢竟使美菲關系受到了一些負面影響，且他迄今為止仍未訪問美國。與此同時，特朗普政府不愿再承擔更多國際責任，民眾也不希望美國卷入更多沖突。在這種情況下，美國國內的政治氛圍恐怕不利于美菲同盟做出新的承諾。此外，美國與菲律賓在同盟關系上的利益訴求并不完全一致，美國更多是在“印太戰略”框架下審視與菲律賓等盟國的關系，美國運營這種同盟關系本質上是服務于其大國競爭和博弈策略的。是否保持美菲《共同防御條約》在南海問題上的模糊性，美國不僅要考慮菲方的態度，更要顧及自己在更大框架下的戰略利益。

第三，即使雙方同意對條約進行重審，也還要走很多程序。例如，雙方要首先確定審查的機制，是利用現有美菲共同防御委員會、安全接觸委員會、國防外交部長“2+2”磋商，還是建立專門機制，這是需要雙方具體討論的。對條約哪些條款進行修訂、如何修訂，不可避免地要相互進行討價還價，不可能全如菲方所愿，美國還可能借機提出租用菲律賓更多基地等要求。條約審查還可能涉及對美菲之間已簽署的其他協議的修訂問題，包括《后勤互助協議》《訪問部隊協定》《強化防務合作協議》等。

由此可見，條約審查即便真的啟動，也將是非常復雜的過程。有可能僅是菲方在內部進行評估，并不會啟動對條約的修訂;也可能是美菲達成一項附加性的執行協議，對條約模糊之處做出更明確闡述;當然，也不排除兩國對條約進行正式審查和修訂。不管怎樣，重新協商條約并非“萬能藥”。盡管菲律賓希望通過審查進一步明確美方對菲承諾，在南海問題上獲得更大的外部支持，但美菲防務條約的威懾效果并不單純取決于美國的承諾，與菲律賓自身能力也有很大關系，雙方不應僅關注條約本身，還須認真評估聯盟的整體狀態。菲美雙方均有學者發表言論稱，當前最需要的不是相互達成什么新的承諾，而是落實好已達成的協議，如《強化防務合作協議》。此外，《共同防御條約》僅是美菲關系的一部分，當前美菲在同盟管理方面的主要問題是缺乏整體戰略方向，雙方目標不完全一致。美國正在推進“印太戰略”，但菲律賓對此態度仍不明朗。

不管菲美重申《共同防御條約》一事前景如何，我們都應繼續密切關注美菲同盟關系的走向，因為菲律賓是南海問題的聲索國，美國是我國在南海問題上承壓的主要來源，菲美加強互動可能會對好不容易緩和下來的南海局勢產生新的復雜影響。

（作者為軍事科學院戰爭研究院外國軍事研究所副研究員）