日本“戰略性貿易外交”：雄心與困惑

盧昊

2018年12月30日，日本致力推動的“全面與進步的跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）生效，2019年2月1日，日本與歐盟經濟伙伴關系協定（EPA）生效。而且日本有望近期與東盟簽署新的EPA協定。日本輿論宣稱，日本的“戰略性貿易（通商）外交”已經進入新時代。現階段，日本以“全球自由貿易旗手”自居，在區域乃至全球貿易機制中開展“戰略布局”與“規則建構”。相比短期利益，日本的“戰略性貿易外交”更傾向于追求中長期國際經濟乃至戰略格局的主導權。

宣告“新時代到來”

日本宣稱“新時代到來”，底氣主要來自于CPTPP和日歐EPA兩大“超級自貿區”的最終定型。盡管美國“缺位”，但日本等CPTPP11國仍共計擁有超過5億人口，經濟總量約占全球13%。日歐EPA涵蓋人口超過6億，經濟總量約占全球30%，貿易總量約占全球40%。同時，日本還積極參與東盟發起的區域全面經濟伙伴關系（RCEP）談判，力爭推動今年年內達成基本協議。日媒稱，在CPTPP、日歐EPA及RCEP共同發揮作用的情況下，日本將在亞太乃至全球貿易機制中“占據前所未有的主導地位”。同時有消息稱，日本與東盟將簽署新的EPA協議。2008年日本曾與東盟簽署“全面經濟伙伴”（AJCEP）協定，但僅限于貨物貿易，投資和服務貿易的自由化則被擱置。此次日本與東盟簽署的實際上是AJCEP的修改議訂書，根據新協定，東盟建設與教育等領域將對外資開放，并將引入投資者與國家的紛爭解決條款（ISDS）。日本政府已經于2月底簽署協議，等待國會批準。東盟各國也將從3月底起陸續簽署協議并完成國內批準手續。如果該協定簽署，加上日本已與東盟七個國家分別簽署的EPA，涵蓋超過7億人口的日本—東盟經貿合作框架將進一步升級。

當前，日本的“戰略性貿易外交”正處于一個階段性高潮。為擴大戰果，日本積極推動TPP“擴容”，加強日歐經濟戰略合作。1月19日，CPTPP11國在東京舉行了協議生效后首次部長級會議，確定了新成員加入的程序要求。2月上旬，德國總理默克爾訪日，成為日歐EPA生效后首位訪日的歐洲領導人;2月中旬，奧地利總理庫爾茨訪日。日德、日奧均表示將加強經濟合作。

除推動構建“超級自貿區”外，日本還主動參與世界貿易組織（WTO）改革，試圖主導構建“數據貿易圈”。去年11月，日本聯合美國、歐盟提出WTO改革方案，要求各國強化貿易政策“透明度”，在產業補貼和國有企業領域實施更嚴格規制。在新興的互聯網商業、數字經濟領域，去年10月，日本政府提出愿與美、歐共同制定跨境數據流通規則。2019年1月，日美歐在貿易部長會議上宣布將共同制定數據貿易規則。在達沃斯論壇上，安倍倡議建設“值得依賴的自由數據流通”（DFFT），利用今年6月大阪G20峰會開啟“世界性數據治理”，并建議將相關談判框架命名為“大阪路線”。日本期望在WTO框架內引領談判，建設“自由開放的數據貿易圈”，而作為G20主席國，“在制定（全球化電子商務）規則方面發揮主導權”。

“戰略性貿易外交”的雄心

當前全球經濟局勢動蕩，“貿易立國”的日本顯然無法獨善其身。貿易爭端和外需疲弱也給日本制造業帶來沖擊。在此情況下，日本國內對新簽署的自貿協定能否產生“經濟效果”相當關注。據日方估算，日歐EPA將拉動日本GDP約1%（約合5.1萬億日元），新增就業約0.5%（約29萬個就業崗位），其中汽車出口將增長10%，但日本農戶、中小企業和金融部門則擔心開放市場將損害其切身利益。有日本經濟學家指出，基于日本與亞太各國、歐盟中先進經濟體的經貿往來已經相當密切，因新簽署自貿協定而產生的貿易增長量相對有限，加上各產業差異較大，因此“無法指望對外貿易戰略在經濟上立刻產生效果”。

日本經濟的復蘇進程相當依賴于對外貿易，但日本推動對外貿易政策，目的向來不止于短期經濟收益。特別是新世紀以來，日本加速驅動對外經貿政策，使其更具“戰略屬性”的態勢日益突出。2002年日本政府首次公布“FTA（自由貿易區）戰略”，2004年又公布關于推進EPA的“基本方針”。在區域主義興起、“超級FTA/EPA”成為國際經貿潮流的背景下，日本也將戰略重心逐步轉向雙邊與區域EPA構建。2013年日本出臺《日本振興戰略》，宣布要通過EPA構筑“戰略性經貿關系”，并參與制定全球貿易和投資規則。在當年提交WTO的報告中，日本明確表示，要在亞太乃至更廣泛區域的自貿體制中擔當領導者。為此，日本加速了與亞太主要經濟體的EPA談判，重點推進TPP和日歐EPA談判，伺機發力介入WTO及國際經貿體制改革，不斷增強在區域乃至全球經濟、政治格局中的影響權重。2017年安倍政府出臺《未來投資戰略》，進一步提升戰略姿態，宣稱要作為“自由貿易旗手”，力爭成為新的“廣域經濟秩序”的中樞，以及“全面、平衡、高水平的世界規則”的牽引者。

需要看到，日本 “戰略性貿易外交”與總體國家戰略的聯動日益緊密，外交政策工具色彩也日益鮮明。基于國際經貿規則重構等背景，日本積極倡導所謂“高標準自貿規則”，力圖影響規則建構過程，建立道義形象與領導身份。基于權力轉移和大國競爭等背景，日本更加注重利用“經濟杠桿”支持其大國外交與地緣政治戰略。一面在全球貿易“頂層設計”上緊密與美、歐“三極協調”，開展大國戰略協作，“領導世界”;一面在亞太特別是“印太”地區構筑以相互經濟依存為基礎的戰略伙伴網絡，通過“貿易圈”帶動構建“戰略圈”，“廣交盟友”。日本的政策專家們也坦承，日本的貿易外交“受到政治學原理、而非單純經濟學原理的支配”。

2019年1月19日，CPTPP協議生效后首次部長級會議在東京舉行。安倍出席會議并致辭。

“偉大使命”面臨的難題

安倍的“戰略性貿易外交”正處于快速推進期，已具備基本的“全球框架”，但也面臨著難題。筆者近期在日本調研期間，一些日本政策專家對筆者表示，日本的“戰略性貿易外交”確實取得了可觀成果，通過將推廣自由貿易作為“偉大使命”，日本在國際話語權上“有了直接而明顯的提升”。

但日本想要在具體貿易議程、規則制定上真正實現“從倡導到主導”，顯然還要付出很大努力。目前日本EPA/FTA對象國貿易額占其貿易總額的比重約為36%，這較2013年的不足19%有明顯提升，但還未達到預想目標。安倍政府曾表示在2018年要將這一數字提高到70%。不過日本政府強調，如果正在進行的EPA談判（特別是與中韓的談判）最終簽署協議，考慮到這些對象國在日本貿易額中的比重（其中中國占比超過21%），則日本EPA自由化將一舉達到“國際最高水平”。

“戰略性貿易外交”當前所面臨的課題，本質上是日本對外戰略國內外“雙層博弈”的具體反映。在日本國內，質疑政府在貿易政策上“政治優先”的聲音仍然不絕，安倍政府仍面臨如何將對外貿易政策與國內結構改革“穩妥對接”、確保各方利益最大化的難題。而國際上貿易保護主義、單邊主義的“強勁逆風”不斷，讓日本在推動有利于己的“規則擴散”時也面臨諸多牽制、阻礙。有日本戰略學者指出，日本應在發達經濟體集團內，以及發達經濟體和新興經濟體之間積極扮演“橋梁角色”，確保“進退自由”，從而在全球和地區層次同時提高戰略自主能力。在推動“戰略性貿易外交”的過程中，日本正是按照這一策略行動的。

在日本看來，如何在貿易乃至戰略上處理好與中、美的關系是當前的“最大問題”。目前，日本與中、美均未達成EPA/FTA協定。不少日本經濟與戰略專家指出，無論從經濟還是政治意義上，“排除中美而建立的‘超級貿易圈是無法持續的”，與中、美同時合作，乃至將世界兩大經濟體置于日本主張的自由貿易規則約束下“才是最優選擇”。不過從當前看，日本通過構建區域貿易協定來誘導美國“重返”的前景并不樂觀，而且日本還要繼續面臨來自美方的雙邊貿易談判壓力。而中日之間盡管關系復蘇，但雙方戰略互信仍在恢復當中。日本與美、歐在主導WTO改革、構建“數據貿易圈”時對中國的各種制衡競爭也再次映射出，中日在國際秩序特別是規則層面的戰略博弈仍在持續且趨于深化。有日本政策專家表示，日本“戰略性貿易外交”接下來必須回應的問題是：如何與自己的大國經貿伙伴特別是中、美建立新的關系模式。實際上，這也是日本在新國際秩序中為實現更大“戰略自主”而必須回應的關鍵問題。

（作者為中國社科院日本研究所副研究員）