農(nóng)村宅基地建房管理矛盾問題與對策探討

謝雨，趙小敏

(江西農(nóng)業(yè)大學(xué)國土資源與環(huán)境學(xué)院 江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)重點實驗室,江西 南昌 330045)

宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分，與農(nóng)民利益息息相關(guān)。“一戶一宅”政策的推行，有效維護了農(nóng)村住房公平與安全，也是保障農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)平衡有序發(fā)展的重要基礎(chǔ)[1]。但當(dāng)前我國宅基地存在違法建設(shè)、布局零碎分散、建筑品質(zhì)不一、閑置浪費等問題，與土地節(jié)約集約原則背道而馳，也是基層國土資源管理中的重點、難點。近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會迎來了發(fā)展新階段，農(nóng)民收入不斷提高，改善居住環(huán)境的要求日益迫切[2]。而在實際管理中，農(nóng)村宅基地建房卻面臨一些與政策沖突的矛盾點，給土地管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。當(dāng)前有關(guān)研究主要集中于宅基地制度體系建設(shè)、宅基地使用權(quán)、宅基地高效利用等方面[3-7]，但圍繞農(nóng)村宅基地建房管理相關(guān)的研究較少。本文通過發(fā)現(xiàn)宅基地建房政策理論與實際管理工作中產(chǎn)生的矛盾點，探究產(chǎn)生問題的原因，從而提出推動宅基地建設(shè)管理規(guī)范化、合理化的措施建議。

1 農(nóng)村宅基地建房管理現(xiàn)狀

1.1 建房需求量大與用地指標(biāo)有限相矛盾

隨著城市化進程不斷加快，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量逐年減少。查閱2007—2016年數(shù)據(jù)(圖1)發(fā)現(xiàn)，村戶數(shù)量總體呈現(xiàn)下降趨勢，而每年村莊建房在2009年達到峰值后一直穩(wěn)定在高位。由此反映出，即使農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)民建房熱情始終高漲。宅基地建房又分為原址重建、新址新建、加層等方式，據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，每年有超過三成的農(nóng)戶選擇新址新建，這無疑給農(nóng)村宅基地用地需求帶來不小的挑戰(zhàn)。

與此同時，決定能否順利建房的建設(shè)用地指標(biāo)卻遠遠不足。為保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，各級政府都極力爭取每年的新增建設(shè)用地指標(biāo)，優(yōu)先用于布局重點項目、區(qū)位條件優(yōu)越、城鄉(xiāng)建設(shè)速度較快的地區(qū)[8]。因此，作為最后考慮的宅基地建房方面，實際分配到的建設(shè)用地指標(biāo)可說是微乎其微。

1.2 宅基地建設(shè)選址隨意與土地利用規(guī)劃要求相矛盾

從農(nóng)戶角度來看，受傳統(tǒng)習(xí)俗影響和知識水平限制，農(nóng)民在選址建房上普遍講究風(fēng)水、突出個性、互相攀比，隨意性較強，整體布局上呈現(xiàn)出分散、混亂等特點[2,9]，這些不利因素成為鄉(xiāng)村規(guī)劃實施的阻礙，影響規(guī)劃成效。從規(guī)劃角度上，鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定為延續(xù)和塑造自然村落風(fēng)貌、美化鄉(xiāng)村環(huán)境、實現(xiàn)村莊科學(xué)和諧發(fā)展提供了理論依靠，但在規(guī)劃中也存在許多問題，如：規(guī)劃內(nèi)容千篇一律無法凸顯鄉(xiāng)村特色、鄉(xiāng)村規(guī)劃制定還未做到全覆蓋、各類用地指標(biāo)分配不均、規(guī)劃涉及內(nèi)容缺少前瞻性等[10-11]。

圖1 2007—2016年全國村莊建房戶數(shù) 與戶籍人口數(shù)

1.3 建房迫切性與審批過程繁復(fù)相矛盾

農(nóng)戶從提出建房申請，經(jīng)歷填表報批、相關(guān)各部門現(xiàn)場踏勘、層層審批到最后竣工驗收，十多項流程走下來(圖2)，少則半年，通常為1～2 a。在實地調(diào)查中，村建所工作人員對審批耗時長給出的解釋是：為使管理簡便有序，通常將建房申請表累積一定數(shù)量或以月或季度為單位向上級單位提交建房審批表，導(dǎo)致審批時耗較長。將“麻煩”轉(zhuǎn)移到農(nóng)戶身上的管理方式，“簡化”自己的工作不僅增加辦事成本，還影響審批效率，就出現(xiàn)“未批先建”“邊批邊建”等違法用地行為[12-14]。

圖2 農(nóng)村宅基地建房的審批流程

2 矛盾成因分析

2.1 建設(shè)用地指標(biāo)少且分配不均

每年新增建設(shè)用地指標(biāo)就像一塊“香餑餑”，各地政府極力爭取，以保障本地區(qū)社會穩(wěn)步健康發(fā)展[2]。新增建設(shè)用地指標(biāo)來自“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”“低丘緩坡”或其他項目考核獎勵，就“增減掛鉤”政策而言，這是一項緩解地方經(jīng)濟發(fā)展中用地緊缺矛盾的積極舉措，可大部分地方政府為落實建新指標(biāo)，在未核實地塊具體情況下，隨意確定拆舊區(qū)范圍，使得政策脫軌失靈。此外，面對“僧多粥少”的用地情況，政府會將指標(biāo)優(yōu)先安排經(jīng)濟效益突出的項目，用地指標(biāo)逐級減少，到村級還需除去公共基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目，留給宅基地建房指標(biāo)便所剩無幾。農(nóng)戶苦等指標(biāo)無果，違規(guī)建設(shè)、違法用地現(xiàn)象頻發(fā)。

2.2 規(guī)劃缺失影響宅基地有序管理

規(guī)劃科學(xué)編制是有效規(guī)范宅基地使用方式的基礎(chǔ)工作，截至2016年末，我國已編制村莊規(guī)劃的行政村323 373個，占所統(tǒng)計行政村總數(shù)的61.5%[15]。無“規(guī)”可依加劇宅基地?zé)o序使用情況，一戶多宅情況嚴重。如瑞金市17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，一戶多宅高達11 862戶，超面積用地約35.586萬m2[16]。其中，由于合法繼承而形成的本集體經(jīng)濟組織成員一戶多宅或宅基地超過法定標(biāo)準(zhǔn)的情況成為突出問題[17]。另一方面，規(guī)劃編制科學(xué)性不足。在現(xiàn)有鄉(xiāng)村規(guī)劃中，受編制人員水平和領(lǐng)導(dǎo)意圖所限，多數(shù)缺乏長遠考慮，部分規(guī)劃出現(xiàn)“克隆”現(xiàn)象，忽視了區(qū)域特殊性與自身特色，與當(dāng)?shù)貙嶋H情況不符的規(guī)劃模式也使宅基地選址在實際操作中困難重重。

2.3 多頭管理導(dǎo)致監(jiān)管失靈

宅基地建房審批過程涉及住建局、國土局、林業(yè)局、城市管理等多個部門，加之政府不同層級的管理權(quán)限劃分，導(dǎo)致宅基地規(guī)劃建設(shè)管理職能分散、責(zé)任不清，難以形成管理合力，增加宅基地管理協(xié)調(diào)成本和管理難度[18]。從農(nóng)戶提交建房申請后，村委會負責(zé)對申請人是否符合一戶一宅、是否存在出讓房屋后再申請住房、是否為本集體經(jīng)濟組織成員等情況進行逐一審查；國土部門實地踏勘申請建房用地是否為建設(shè)用地；住建部門應(yīng)將相關(guān)工作在規(guī)定時限內(nèi)完成并及時公示。涉及部門之多，程序之煩瑣，使得管理工作有空可鉆，一旦某一程序出現(xiàn)問題，導(dǎo)致一步錯，步步錯，最終造成管理無序與違法違規(guī)后果。而在實際工作，受到地方人情世故或其他因素影響，有些核查流于形式，違法處理措施避重就輕，政策在執(zhí)行過程中得不到有效監(jiān)管，導(dǎo)致基層用地混亂，違法違規(guī)建房屢禁不止。

3 對策建議

矯正宅基地農(nóng)房建設(shè)管理應(yīng)多管齊下，從行政管理體系、制度完善、規(guī)劃編制引導(dǎo)上提升水平，使其更好地服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)，更好地支持“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”“中國特色的鄉(xiāng)村發(fā)展道路”，使農(nóng)村住房建設(shè)與村鎮(zhèn)未來發(fā)展規(guī)劃緊密聯(lián)系[19]。

3.1 完善行政管理體系防范懶政風(fēng)險

首先要強化監(jiān)管體系，要明確宅基地管理主體權(quán)責(zé)，由于政策執(zhí)行者的自理傾向或“懶政”行為所造成的違法用地后果，要采取嚴厲的措施追究其責(zé)任。其次對政策實施過程的監(jiān)管，要杜絕在管理各環(huán)節(jié)出現(xiàn)“吃、拿、卡、要”等腐敗行為，對于“不送禮、不打招呼不辦事”的干部職工，發(fā)現(xiàn)一個處理一個，真正做到對腐敗“零容忍”。再者轉(zhuǎn)變農(nóng)戶觀念，從原來的“自由發(fā)揮”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ㄞk事”，在自我約束的同時對政策執(zhí)行者進行監(jiān)督，干部和農(nóng)戶的雙向監(jiān)管，才能最大程度地保障政策的落實。

3.2 多手段規(guī)范宅基地使用

從理論層面，完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)民用益物權(quán)，對于繼承遺產(chǎn)造成的“一戶多宅”問題建立解決機制，鼓勵實施宅基地退出機制，明確細化宅基地流轉(zhuǎn)條件，有效節(jié)約集約利用村集體土地。從技術(shù)層面，強化信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)，依靠衛(wèi)片等信息手段強化宅基地使用監(jiān)管，同時加快培育高水平信息化人才，為國土資源管理信息技術(shù)提供人才儲備。從教育層面，加強《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)的宣傳講解，將宣傳活動常態(tài)化，引導(dǎo)農(nóng)戶從被動接受政策法規(guī)，到主動學(xué)習(xí)了解相關(guān)知識，逐漸消除農(nóng)戶對新政策的抵觸情緒，為后續(xù)政策的開展實施做好理論鋪墊和群眾輿論導(dǎo)向把控，提升農(nóng)戶對規(guī)范宅基地建房管理工作的認同感和支持力度[20-21]。

3.3 加強規(guī)劃指導(dǎo)作用，提高政策科學(xué)性

矯正現(xiàn)有農(nóng)房建設(shè)管理失靈，必須提高政策內(nèi)容的科學(xué)性。規(guī)劃編制是規(guī)范農(nóng)民建房工作的首要任務(wù)，破解農(nóng)民建房難題，就要完善村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和實施，大力提高村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平。首先要請專業(yè)的規(guī)劃機構(gòu)和專家共同參與規(guī)劃編制，在充分了解鄉(xiāng)情、村情的基礎(chǔ)上，突出地方特色。其次，要合理配置用地計劃指標(biāo)，在年度新增建設(shè)用地配置使用上，既為農(nóng)房建設(shè)預(yù)留充足指標(biāo)，更要為村鎮(zhèn)未來發(fā)展預(yù)留空間。最后，為防止各規(guī)劃指導(dǎo)部門各自為戰(zhàn)，要注意各項規(guī)劃編制過程中的銜接工作，加強溝通，做到“土地利用總體規(guī)劃”和“村鎮(zhèn)規(guī)劃”等規(guī)劃有效結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)民建房向良性軌道發(fā)展[22-23]。