新時期中小城市舊城更新策略研究

摘 要：隨著中小城市增量建設放緩，存量更新成為城市規劃領域關注的熱點。多數中小城市尚未建立更新體系，缺乏更新政策，舊城更新主要依托棚戶區改造、工業用地“退二進三”、城市環境整治等開展，以增長為導向，忽視城市內在功能，缺乏穩定的更新機制。面對經濟轉型發展，城市更新需要為城市高質量發展服務，實現更新目標、路徑、方式的轉變。新時期，中小城市舊城更新應抓住城市戰略區域，著眼城市整體功能提升，推動微改造實現漸進式的更新，并構建多元合作機制，拓寬更新渠道。

關鍵詞：中小城市;高質量發展;舊城更新;城市規劃

隨著城市經濟的轉型，城市大規模的擴張逐步放緩，城市建設轉向高質量發展的階段。在城市更新的實踐中，大城市以其發展活力強、更新體系完善、管理水平高等優勢走在前列，而作為中國城鎮化發展基礎和支撐的眾多中小城市，城市更新面臨問題與困境。王世福等從結果導向、規劃管理、組織方式和具體設計4個方面提出城市更新中的城市設計策略[1];車志暉等對“政府主導”“市場主體”“多元共治”三種城市更新模式進行分析解構，探討了社會資本增量下更新可持續的應對策略[2];張翀等結合實際城市更新項目，總結城市更新項目中的工作機制，并提出基于多方利益平衡的綜合性城市更新策略[3];黃砂從產權交易與城市更新的關系切入，提出了產權交易影響下的城市更新策略[4];方曉等探索了義烏老城區城市更新思路、更新模式、更新要點及更新運作方式[5];丁旭鵬等以衢州老城區更新為例，分析總結修補型城市更新的實施方案[6]。國內外學者對城市更新策略分不同角度進行了研究，但對中小城市舊城更新的針對性研究不多，本文著重分析當前中小城市更新的主要方式和問題，以城市高質量發展的思路轉變為導向，提出中小城市舊城更新的策略建議。

一、中小城市更新的主要做法

（一）依托棚戶區改造開展更新

2014年開始，國家對棚戶區改造加大支持力度，國開行成立專門機構重點支持棚戶區改造及相關城市基礎設施等建設，城市政府通過土地抵押向國開行貸款，推行貨幣化安置，解決了棚戶區改造中最重要的資金來源問題，中小城市以棚戶區改造為契機推進城市更新。2018年，隨著國際國內形勢的變化，國開行收緊棚改審批，中小城市原有大規模推進的“棚改”模式不能持續。

（二）依托工業用地“退二進三”開展更新

“退二進三”是國家對城市與產業結構的調整政策，更新改造衰敗的工業用地，發展商業、服務業等第三產業，實現城市升級發展。實施“退二進三”是城市發展到一定階段，城市空間擴張和城市功能布局優化的必然選擇[7]。“退二進三”契合了城市更新提高土地利用效率、促進城市功能優化布局調整的要求，主要通過相關地方政策進行支撐落實，是中小城市更新的一種常用模式。

（三）依托城市環境整治開展更新

城市環境整治是改善城市公共空間環境，提升城市景觀形象風貌的重要城市行動。環境整治一般包括河流水系整治、景觀大道提升、街區的改造、門戶節點的美化等內容，目的在于改善居住環境，提升生態環境質量，補足城市基礎設施短板，提高公共服務水平，一般由市政府組織，多部門聯合行動，與“創衛、創城”等相結合（圖1）。

（四）依托重大設施的建設開展更新

城市重大基礎設施建設或改造包括火車站改造、機場搬遷、政府遷建、地鐵和輕軌建設等，一般由政府主導和投入，具有很強的公共屬性。通過重大設施的建設對周邊區域進行更新改造，釋放存量土地，依托有力主體適時推動城市開發，優化城市布局，升級城市功能。

二、中小城市更新的核心問題

（一）增長導向的更新方式

增長為導向的更新開發實質上是過度追求經濟效益，不斷增加容積率與建筑密度，不僅降低了居住環境質量，而且產生大量的設施需求，打破了地區設施的供需平衡，當公共設施投入跟不上更新開發建設的情況下，將降低城市服務水平，產生嚴重城市問題。在過去的一段時間內，中小城市經過一輪輪的房地產開發熱潮后，土地市場熱度逐漸褪去，住宅庫存也將面臨很大的壓力。在當前城市人口集聚逐步放緩的情況下，增長導向的更新方式不僅會影響城市物質環境質量，而且會導致生產要素的錯配，降低城市效率。

（二）關注外在形象忽視內在功能

很多中小城市熱衷于表面工程，過于關注建筑外立面的美化、街道表面的形象設計、濱水空間的整治等工作，忽視了城市街區內部功能的提升，使得街區內里出現功能衰退、居住環境惡化、服務設施配套不足等問題，城市更新靚麗了外表，留下了頑疾。過于關注城市外在形象的更新并不能解決舊城衰退的根本問題，城市更新的目標不僅是城市環境風貌的改變，更是通過更新梳理城市的用地、交通、設施問題，優化提升城市功能。

（三）缺乏完善的市場化運作機制

在土地價值低、更新規模小、城市管理水平不高等因素的影響下，中小城市未能形成市場化的舊城更新運作機制。一方面，過去的城市更新基本將開發成本低、土地溢價率高的地塊開發殆盡，剩余區塊更新難度大，更新開發中政府、開發商、居民利益難以找到平衡點。另一方面，國家原有的棚改政策收緊，銀行等金融機構對中小城市棚改信貸的收益缺乏足夠的信心，不愿給予大額度貸款，從而使得依靠國家棚改政策推動更新這條道路變得狹窄。如果缺少政策和城市事件的推動，中小城市更新將很難通過市場化推動，而城市事件存在不確定性，宏觀政策也具有周期性與多變性，中小城市更新缺乏漸進性和持續性。

（四）更新政策的缺位

中小城市不具有大城市的存量用地規模，也缺少更新政策的制定經驗，更不具備建立更新管理專業部門的能力，在更新體系與配套政策均不完整的情況下，缺乏存量更新的制度和政策路徑，更新項目的編制、審批、實施、管理等只能按照現有的項目實施流程，城市更新由“漸進式有機治療”變成了“手術式快速治療”。在中小城市更新政策缺位的背景下，土地產權主體自行改造等更新方式缺乏政策支持，在改造中，工業用地如需轉變性質，按照土地管理法需要政府收儲土地重新出讓，直接加大了更新改造的成本和不確定性，更新活力被嚴重抑制。缺乏更新政策也使得更新中公共設施配置缺乏明確的保障，無法保障更新中的公共利益。

三、中小城市更新的思路

隨著經濟發展轉型，國家提出高質量發展的要求。對于中小城市發展來講，城市更新要為城市高質量發展服務，實現更新的目標、路徑、方式的轉變。

（一）由經濟效益向綜合價值轉變

隨著國家對高質量發展的要求，中小城市單純追求經濟效益的更新導向已不合時宜，從轉型發展來看，城市更新逐漸轉變為地產商轉型、城市消費升級和各方資源合作的重要平臺，經營城市的重要平臺。城市更新中，創意、共識、產業、資本等要素非常關鍵，經濟效益之外的生態效益、社會效益、文化效益、環境效益等同樣重要，應通過舊城更新獲取綜合的價值與效益。

（二）由物質改造向空間轉型轉變

物質空間改造是城市更新的重要內容，但并不等于城市更新的全部，單純的物質空間改造缺乏內涵，是城市建設的堆砌與重復。在國家經濟轉型與城市高質量發展的背景下，中小城市應逐步改變空間擴張發展的態勢，轉向對存量土地資源的利用，盤活存量用地，優化城市格局，升級城市功能，實現空間轉型，支撐并推動經濟轉型升級。

（三）由制度缺失向體系完善轉變

受舊城更新工作體系不完善的制約，中小城市更新缺乏動力與活力，以高質量發展為契機，中小城市將建立包括“運作體系+政策體系+行政體系”的更新工作體系，完善制度與政策，給舊城更新提供保障。其中，更新運作體系主要解決城市更新的操作流程問題，更新政策體系主要解決城市更新的合法性、依據性問題，更新行政體系主要解決城市更新的行政管理問題。

四、中小城市更新的策略

（一）以戰略區域為抓手

中小城市齊頭并進的更新推進方式缺乏效率，應抓住重點戰略區域，提升核心地區功能，以此帶動整體城市更新。

1.以核心區域更新為引領

改變傳統的平鋪直敘的推進方式，針對重點、一般地區制定不同的更新策略，實現對城市核心區域的提升，以核心區域更新為抓手，打造高品質城市節點，帶動外圍區域的更新，推動整體功能提升。核心更新區域一般選擇城市公共區域、具有文化價值的區域、具有環境價值的區域等。

2.以線型空間更新為帶動

以道路、河流水系、鐵路沿線等重要的線型空間為抓手，梳理沿線資源，重點更新公共空間廊道區域，提升空間土地價值、環境價值，增強吸引力，將水系整治、道路提升、鐵路沿線改造等與廊道周邊城市地區更新結合，以線串面，實現濱水、沿路等區域功能升級與風貌控制。如某市舊城更新中，規劃以主干水系及幾條景觀大道沿線的更新為基礎，通過老舊小區更新與線型公共空間更新的結合，實現城市空間優化與地區功能升級（圖2）。

（二）著眼整體功能提升

統籌劃分更新區域，實施更新分類引導，通過基礎設施和服務設施的配套提升街區整體功能，改善街區整體環境，提高宜居性。

1.整體統籌基礎上實現分類引導

按照控規管理單元進行更新片區劃分，以更新片區為基礎劃分不同類型的更新功能區，分別從歷史保護、核心功能培育、風貌管控、特色塑造等方面進行統籌分類，并提出各類功能區在更新方式、更新導向、更新措施等方面的指引，實現對改造區域的整體管控。如某市舊城更新規劃中將老城劃分為四個更新功能區，并分別提出更新導向與功能指引策略，從整體上統籌指導舊城功能安排（表1）。

2.完善設施提升舊城內在功能

城市設施老舊和欠缺是影響城區服務水平和環境質量的重要因素，同時也影響城市的整體功能。更新中要注重對基礎與服務設施的系統性修補，對于設施的改造不能就地塊論地塊，應著眼于全局，結合更新總體布局，系統性地對城市基礎與服務設施進行修補，保障設施供給能力，提升城市整體功能。

（三）積極推動微改造

微改造是指在維持現狀建設格局基本不變的前提下，通過建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護、活化，完善基礎設施等辦法實施的更新方式，主要適用于城市中對整體格局影響不大，但現狀用地功能與周邊發展存在矛盾、用地效率低、人居環境差的地塊[8]。

改變過去拆建為主的更新方式，積極推動微改造，通過維護修繕、功能改變等方式完善城市功能，減少對城市肌理的沖擊和破壞。對老化的公共建筑更新利用，增加公共區域活力;圍繞城區水系梳理零星的更新圖斑，增補小綠地、小廣場等公共開敞空間;圍繞社區生活圈梳理插花地等，植入社區服務功能，完善社區服務設施。

微改造強調人居環境、公共設施的漸進式改善，就像中醫的針灸療法，通過局部改善促進整體代謝[9]。微改造是中小城市舊城更新的方向，通過微改造可以避免在大拆大建的情況下，有效提高城市品質，優化城市功能，此外，微改造中強調公眾參與，可有效推動社會治理方式的創新。

（四）構建多元合作機制

多元主義的思想認為城市規劃應將城市社會各方面的要求、價值判斷和愿望結合在一起，在不同群體之間進行充分的協商，任何一個團體都不應該壟斷決策過程[10]。在城市更新中，多元合作機制的建設是多元主義思想的重要實踐。不完善的市場不應該是政府直接介入城市更新項目的直接原因，政府在城市更新中的角色需要重新定位，由“直接參與”轉為“秩序保證”[11]，中小城市更需要理順政府、市場、居民三者在不同類型更新項目中的角色，建立各方穩定的合作機制。

從北上廣深等大城市舊城更新經驗來看，利益平衡是更新能夠持續推動的重要因素，而中小城市土地價值低，單靠市場無法實現更新地區的經濟利益平衡。這就需要引入外部資金的力量，擴展更新投入資金來源，優化利益分享機制，重點支持PPP等合作類型的舊城更新項目，并擴展舊城更新渠道，通過歷史文化資源保護、公益性項目建設等推動舊城更新。

五、結語

城市發展進入存量更新階段，面對管理水平低、更新基礎差的中小城市，城市更新策略的研究可以為其舊城更新工作方向提供指引，為盡快建立合適的更新路徑和方式提供參考，使中小城市舊城更新實現漸進式的發展。基于各類中小城市的多樣性，對于具體實施性的策略，仍需要結合具體實踐做更深入層面的研究。

參考文獻：

[1]王世福，沈爽婷，莫浙娟.城市更新中的城市設計策略思考[J].上海城市規劃，2017，（5）：7-11.

[2]車志暉，張沛，吳淼，等.社會資本視域下城市更新可持續推進策略[J].規劃師，2012，（12）：67-72.

[3]張翀，宗敏麗，陳星.多方參與的綜合性城市更新策略與機制探索[J].規劃師，2017，（10）：76-81.

[4]黃砂.產權交易視角下的城市更新策略研究[J].上海城市規劃，2016，（2）：77-82.

[5]方曉，譚劍，吳廣艷，等.義烏老城區城市更新策略[J].規劃師，2017，（8）：112-117.

[6]丁旭鵬，陳齊特.修補型城市更新策略研究[J].山西建筑，2018，（9）：15-16.

[7]夏海鸰，邢華.臺州東環大道東側工業用地“退二進三”策略研究[J].經濟研究參考2011，（11）：44-47.

[8]廣州市城市更新局.廣州市城市更新辦法[R]，2016：16.

[9]蔡云楠，楊宵節，李冬凌.城市老舊小區“微改造”的內容與對策研究[J].城市發展研究，2017，（4）：29-34.

[10]孫施文，殷悅. 西方城市規劃中公眾參與的理論基礎及其發展[J].國外城市規劃，2004，（1）：15-20.

[11]張磊.“新常態”下城市更新治理模式比較與轉型路徑[J].城市發展研究，2015，（12）：57-62.

作者簡介：

隋玉亭，廣州市城市規劃勘測設計研究院，主創規劃師。研究方向：城市與區域規劃、城市更新等。