西方官員問責制

侍寶軍 韓夢晨

“1998年9月的一天，我坐在美國獨立檢察官辦公室一間沒有窗的屋子里，頭頂上的日光燈嗡嗡作響。我正在聽我的錄音，那是一位所謂的朋友偷偷錄下的電話談話。我被依法要求鑒定那20個小時的電話錄音是真實的。在過去的8個月里，這些錄音帶中神秘的內容就像一把懸在我頭頂的達摩克利斯之劍。”萊溫斯基講述著她與美國前總統克林頓的丑聞被公之于眾的經歷時說。

這是萊溫斯基于2015年3月19日在TED演講中向公眾發聲。17年前的白宮實習生，在當時為什么會如一列失控的列車，載著政績卓越的克林頓漸漸偏離了總統的軌道？

這，涉及西方官員的問責制。

發軔于斯

問責制的思想淵源來自近代的西方經典政治思想理論。英國的約翰·洛克在其《政府論》中提出：“為了避免自然狀態下的缺陷，人們訂立契約，把自然狀態中除了享受天真樂趣的自由之外的兩種權利，交由他們中間被指定的人來專門加以行使。”法國的讓·雅克·盧梭在其《社會契約論》中也指出：“政府一旦背離這一目的，人們可以自動收回自己的權利。”

“西方官員問責制文化與近代西方的社會文化和社會思潮密不可分，在最早的自由主義，民主主義發端的時候，西方的問責政治思想融入了每一次立法過程和行政設計，對行政問責起到了潛在的社會指導思想作用。”北京大學國際關系學院博士研究生邱道隆告訴民主與法制社記者。

西方國家行政官員的問責制，發軔于英美國家相繼確立公務員（文官）制度。

英國在1853年成為世界上最早制定公務員（文官）制度的國家。

北京高校國際政治研究會副理事長、北京第二外國語學院國際政治專業董秀麗教授告訴民主與法制社記者：“相比之下，美國在1776年建國初期，聯邦政府的人事管理無章可循，也沒有專門管理政府官員的機構，政府官員的任用僅憑私人關系和名望來定，這就是典型的‘個人徇私制。”

特別是到了1829年，安德魯·杰克遜當選總統，他遵循著人人皆可做官的思想，提出了“戰利品歸勝利者”的原則，建立了“政黨分贓制”，也就是以黨派劃界，把政府官職分配給在選舉中獲勝黨的成員。這一年，求官者之多幾乎使白宮陷于癱瘓。

到19世紀70年代，輿論開始反對這種制度，要求改革政府人事制度的呼聲越來越高。1881年總統遇刺事件（總統詹姆斯·A.加菲爾德被一名求職不遂者暗殺）后，要求改革“政黨分贓制”的呼聲愈發強烈。

1883年，美國國會通過了由眾議員彭德爾頓提出的《調整和改革美國文官制度的法案》，即《彭德爾頓法》，美國現代公務員（文官）制度由此產生。

隨著歷史的車輪滾滾向前，《彭德爾頓法》之后，美國又通過了許多有關法律，如《職位分類法》《退休法》、考核方面的法律和《哈奇法》，使公務員（文官）制度日臻完善，聯邦政府的工作效率和廉潔度都大有提高。

1978年3月，卡特總統向國會提出了改革文官制度的計劃。1978年10月3日國會通過了《文官制度改革法》，該法于1979年1月生效。《文官制度改革法》是繼1883年《彭德爾頓法》以后，對近百年來的美國文官制度進行全面總結的基礎上產生的，在美國文官制度史上具有劃時代意義。

可見，西方官員“問責制”是伴隨著歐美國家相繼確立公務員（文官）制度而產生和發展起來的。在西方國家政治生活中，是頗為常見的現象。

道德？政務？

官員問責的方式一般分為兩種：一種是官員自己認為應為所做事情負責，主動引咎辭職;另一種是官僚機構或立法機關啟動問責程序。被問責的內容也可分為兩類：一類是官員在政務公事上犯有過失，另一類是道德私事上的問題。

個人道德上的問題被公之于眾后，官員往往會自己主動辭職。

美國前總統尼克松因“水門事件”嚴重影響了當時的執政黨——共和黨的聲譽，他被迫引咎辭職，與此同時，尼克松身邊的助理和官員有的因為涉嫌違法受到了司法部門的起訴。董秀麗告訴記者：“‘水門事件的本質是總統選舉中的黨派爭奪。”

德國前國防部長古滕貝格涉嫌博士論文抄襲，這一學術丑聞被曝光后，古滕貝格不僅被剝奪了博士學位，而且在輿論的聲討聲中，辭去了防長一職。日本前外交大臣前原誠司，因收取外國人政治獻金一事，向時任首相菅直人提交了辭職請求，并獲得批準。

除此之外，倫敦政治經濟學院人權專業研究生楊韻仝補充道：“意大利前總理貝盧斯科尼因召妓丑聞，向時任意大利總統納波利塔諾遞交了辭呈，正式辭職。”

“包括論文抄襲、接受外國人政治獻金、召妓等問題。從選民的角度來看，認為他們受到了官員的欺騙，感情受到了傷害。同時隨著大眾媒體逐漸將更多的細節展現在世人面前，相應的官員迫于輿論壓力，若認為自己該對事件負責，便會提出引咎辭職。辭職后，一般就不會啟動官僚機構再對他們進行問責。”楊韻仝稱。

“但是需要指出的是，在西方國家，對個人道德和政治品行，就是所謂的公和私之間的關系分得很清楚，不會因為私事的問題影響到公事。”邱道隆介紹稱，“比如說克林頓和萊溫斯基的拉鏈門丑聞，在西方人觀念里這是私事，只要官員沒有用自己的權力去以權謀私，花政府和納稅人的錢，那么立法機關不會對這個問題做出很大反應，只要求對其交待即可。克林頓會被進行到彈劾程序是因為利用了自己的職權干擾國會對他的調查，屬于擅用職權，這個問題就比他和萊溫斯基的問題要嚴重，從道德上的私事問題，上升為政務公事問題，所以國會啟動了對克林頓的彈劾程序。”

相比于道德私事，政務公事指行政官員任期中發生了重大政治事件、公共安全衛生事故、以權謀私事件、工作失職造成惡果等。

比如美軍虐待伊拉克戰俘事件被媒體曝光后，時任美國國防部長拉姆斯菲爾德引咎辭職;2003年，法國夏天的“熱浪”天氣使1萬多人喪生，時任法國衛生總局局長呂西安·阿本哈伊姆引咎辭職。

“被問責的官員就其所犯過失，一般會承擔相應的道德責任、行政責任和刑事責任。有時還要承擔政治責任，以免拖累其政黨。”邱道隆介紹稱。

完整的監督體系

就西方官員問責制的效力范圍，董秀麗介紹說：“西方國家的問責機制是國家政治制度的一個重要組成部分，與國家的政治體制緊密相關，是責任政府的基本元素，其效力范圍是整個國家，其約束的對象是整個國家的所有公職人員。”

就美國而言，完善的監督體系確保問責機制的有效實行，為問責機制的運轉保駕護航。

監督體系由法律規定、行政監督、法律管轄、輿論監督（民主監督）幾個部分組成，各部分之間相輔相成，構成一個完整的基督體系。

美國對聯邦政府公職人員的監督體系主要包括法律監督、行政監督和輿論監督。

就法律監督政府公職人員來講，1978年美國國會通過的《從政道德法》發揮著主要效力。此外，加上分散在50多冊政府文集中所規定的對政府官員的道德、行為和職責的法規，共同構成對政府官員行為進行約束的法律系統。

就行政監督和法律管轄政府官員來講，其職能機構是廉政公署和法院。廉政公署以法律為依據，對所有在職的各級政府官員和公務員實行行政監督。由聯邦檢察官對違反國家法律、行政法規的嫌疑人進行調查。一旦調查的結果證實有違法行為則要由法院實行法律管轄。法院按照司法程序對犯法的官員進行起訴、審判乃至最后定罪。

新聞監督并不指新聞機構擔負對政府官員的監督責任，而是指通過新聞媒介的傳播達到全社會或公眾對政府官員的監督。由于這種監督具有廣泛的社會性和國民性，因而這種監督比行政監督更有效、更有力量。

西方國家的公職人員一般是由選民選舉產生。以美國為例，各級議員、州長、總統都是由選民直接選舉產生。“他們可以放開整個社會去選舉官員，美國的企業家、學者、公益組織的成功人士，都可能進入政府。可以在適當的時候，以非官員的身份擔任官員。比如前美國加州州長，《終結者》的扮演者阿諾德·施瓦辛格。”邱道隆介紹稱。

“西方國家問責制和官員的‘能上能下，對中國來說借鑒意義在于它嚴密的法律法規和完整的監督體系。”邱道隆指出。

如同美國北卡羅來納大學傳播學院教授趙心樹說過的那樣：“我們需要承認每一個民族的理性利己與理性利他的潛在本性，在這個基礎上設計最合理的制度，把這一合理的制度作為本民族的長期目標方案，在不斷的制度改革中不斷地迫近這一目標，從而使本民族最優秀、最善良的潛能日益充分地顯示和發揚。”

（摘自《民主與法制時報》）