我國公共項(xiàng)目公私合作制（PPP）模式研究述評

摘 要：本文對我國近年來公共項(xiàng)目公私合作制（PPP）模式研究成果進(jìn)行了梳理歸納，從PPP模式的定義、PPP模式的優(yōu)勢、私營部門參與PPP模式的影響因素、PPP項(xiàng)目投資決策及模式選擇、PPP合同締結(jié)與再談判、PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)、PPP參與者關(guān)系與行為策略、PPP項(xiàng)目利益分配及收益保證、PPP模式風(fēng)險(xiǎn)識別及分配、PPP項(xiàng)目績效評價(jià)、PPP模式監(jiān)督管理、PPP模式在特定領(lǐng)域的運(yùn)用這十二個(gè)方面總結(jié)了我國對公共項(xiàng)目公私合作制模式的研究進(jìn)展，并在此基礎(chǔ)上展望了我國公共項(xiàng)目公私合作制模式的研究方向。

關(guān)鍵詞：公共項(xiàng)目；公私合作制；研究

一、近年來我國公共項(xiàng)目PPP模式研究綜述

（一）PPP模式的定義

曹遠(yuǎn)征（2002）認(rèn)為，PPP模式是政府部門和私營部門通過簽署合作合同確定雙方的權(quán)利義務(wù)，共享項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)責(zé)任，分配投資收益，基本形式主要有運(yùn)營維護(hù)、租賃購買、BOOB/BT0和特許經(jīng)營等。賈康、孫潔（2009）指出：PPP模式是一種新的管理模式，通過允許私營資本參與公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)供給效率的提升和有限資源的充分利用；PPP模式不僅僅只是一種融資模式，融資只是PPP模式眾多目的之一。葉曉甦、徐春梅（2013）提出了適合我國PPP的定義，明晰了PPP中的“伙伴關(guān)系”和促進(jìn)PPP推廣運(yùn)用的政策與機(jī)制創(chuàng)新途徑。付大學(xué)、林芳竹（2015）對公私合作伙伴關(guān)系PPP中“私”的范圍進(jìn)行了界定，認(rèn)為“私”包括私人部門在內(nèi)的非公任何組織，即私人企業(yè)和第三部門。

（二）PPP模式的優(yōu)勢（作用）

孫潔（2005）認(rèn)為，PPP模式在緩解公共財(cái)政壓力，滿足公共需求，提高市場效率上都存在優(yōu)勢。李紅娟（2014）對財(cái)政支持PPP模式的動(dòng)因及支持路徑進(jìn)行了深入探討，認(rèn)為推廣應(yīng)用PPP模式有利于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、改進(jìn)政府公共服務(wù)、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

（三）私營部門參與PPP模式的影響因素

袁競峰（2009）對私營企業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行了問卷調(diào)查，然后對問卷調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行了多元因子分析，從而確定影響私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式項(xiàng)目意愿強(qiáng)度的關(guān)鍵因素。柯永建、王守清、陳炳泉（2009）認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中政府激勵(lì)措施主要包括財(cái)政補(bǔ)貼、政府對PPP項(xiàng)目融資的協(xié)助、政府擔(dān)保、稅收減免等；從各種政府激勵(lì)措施的效果對比來看，稅收減免政策對私營部門的激勵(lì)作用最大，財(cái)政補(bǔ)貼對私營部門的激勵(lì)作用最小。歐陽峰、曾靖（2015）表示在PPP模式中應(yīng)加強(qiáng)投資者保護(hù)，其指出：投資者保護(hù)對PPP模式的私有化程度和項(xiàng)目融資額均具有顯著的正相關(guān)關(guān)系；PPP模式的私有化程度與項(xiàng)目融資額具有顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（四）PPP項(xiàng)目投資決策及模式選擇

1、PPP項(xiàng)目投資決策

宋小寧、陳斌、吳明琴（2014）認(rèn)為，在基礎(chǔ)設(shè)施供給模式選擇中，當(dāng)兩個(gè)階段的創(chuàng)新投入對營運(yùn)成本的影響存在互補(bǔ)關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)的政府采購模式更優(yōu)；當(dāng)兩個(gè)階段的創(chuàng)新投入對營運(yùn)成本的影響存在替代關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施，PPP模式更優(yōu)。劉勇、肖翥、許葉林（2015）認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目宜采用PSC-PPP對比法作為立項(xiàng)決策的標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)方法。

2、PPP項(xiàng)目模式選擇

閏江奇（2015）認(rèn)為，中國式PPP的發(fā)展將主要從GSP逐步演化為PSP，而非直接地復(fù)制西方式的PPP。詹卉（2014）指出：服務(wù)流、損耗流、現(xiàn)金流和資金流等要素能否轉(zhuǎn)換及轉(zhuǎn)換程度是決定基礎(chǔ)設(shè)施投融資采取何種PPP模式的關(guān)鍵。

（五）PPP合同締結(jié)與再談判

1、公私信任與PPP合同締結(jié)

杜亞靈、閆鵬（2013）指出了信任對PPP項(xiàng)目締約風(fēng)險(xiǎn)的控制作用，并提出了依據(jù)PPP項(xiàng)目締約過程中信任的動(dòng)態(tài)演化規(guī)律來制定締約風(fēng)險(xiǎn)控制策略的思路。杜亞靈、尹航、尹貽林、杜澤超（2015）運(yùn)用扎根理論分析了PPP項(xiàng)目談判中信任的9項(xiàng)影響因素，分為交易雙方固有特征、交易雙方交互行為與交易雙方心理契約3大類別。杜亞靈、閆鵬（2014）對PPP項(xiàng)目中初始信任的形成機(jī)理進(jìn)行了實(shí)證分析，其將PPP項(xiàng)目中的信任劃分為資格預(yù)審中形成的靜態(tài)的初始信任和合同談判與再談判過程中動(dòng)態(tài)演化的持續(xù)性信任，并構(gòu)建了PPP項(xiàng)目中初始信任形成機(jī)理的模型。

2、PPP合同再談判

馬桑（2016）運(yùn)用討價(jià)還價(jià)博弈模型分析了PPP項(xiàng)目再談判問題，認(rèn)為公私責(zé)任合理劃分、加強(qiáng)對私人部門的運(yùn)營成本與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督等方法可以推動(dòng)PPP再談判的良性發(fā)展。

（六）PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)

葉曉甦、易朋成、吳書霞（2011）認(rèn)為PPP項(xiàng)目控制權(quán)是建立在資源基礎(chǔ)上的企業(yè)控制權(quán)，它們構(gòu)成影響公私合作效率的基礎(chǔ)；由于控制權(quán)結(jié)構(gòu)不同，因此，它既是公私合作的選擇形式，也是合作主體的權(quán)利與義務(wù)的條件。孫慧、盧言紅（2014）運(yùn)用博弈論分析了影響剩余控制權(quán)分配的因素，指出合作雙方對項(xiàng)目的評價(jià)高低程度、投資中各方的不可替代程度以及雙方對項(xiàng)目預(yù)期合作收益的滿意程度是影響剩余控制權(quán)配置的重要因素。

（七）PPP參與者關(guān)系與行為策略

張惠（2015）運(yùn)用博弈論方法分析政府、銀行、私營機(jī)構(gòu)等投資主體的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)及博弈行為，認(rèn)為商業(yè)銀行既要充分“粘合”好政府、私營機(jī)構(gòu)、銀行三方力量，又要注重在各投資主體的風(fēng)險(xiǎn)博弈中有效地防范和化解自身的信貨風(fēng)險(xiǎn)。徐盈（2013）認(rèn)為在PPP項(xiàng)目中，企業(yè)應(yīng)當(dāng)爭取優(yōu)勢型、依賴型、休眠型和酌處型的干系人成為主動(dòng)的利益相關(guān)者，參與組織決策，而對危險(xiǎn)型和強(qiáng)要型干系人，則應(yīng)盡量減少項(xiàng)目中的利益沖突。任志濤、李夏冰（2014）認(rèn)為PPP在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行中，政府和私營部門的主體行為特征有差異性和共生性，進(jìn)而分析了如何促進(jìn)共生行為，以使得公私雙方的效率達(dá)到最優(yōu)。

（八）PPP項(xiàng)目利益分配及收益保證

1、利益分配理論模型

何天翔、張?jiān)茖帯⑹╆懷嗟龋?015）基于利益相關(guān)者滿意度理論，構(gòu)建了滿意度修正的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目Shapely值利益分配模型。

2、特許定價(jià)決策與價(jià)格調(diào)整

（1）特許定價(jià)決策

段世霞、朱瓊、侯陽（2013）認(rèn)為，政府、經(jīng)濟(jì)條件、項(xiàng)目自身特征等7個(gè)因素與PPP項(xiàng)目特許價(jià)格都存在正相關(guān)關(guān)系，且政府及項(xiàng)目所處宏觀環(huán)境與其相關(guān)性最為顯著。段世霞、謝芳（2014）構(gòu)建了城市軌道交通PPP項(xiàng)目價(jià)格影響因素系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，研究結(jié)果顯示：政府補(bǔ)貼和客流量對PPP項(xiàng)目價(jià)格具有抑制作用，年運(yùn)營成本和同類競爭項(xiàng)目對價(jià)格具有促進(jìn)作用。孫春玲、徐疊元（2015）從利益均衡視角出發(fā)，深入分析了PPP項(xiàng)目定價(jià)對私人企業(yè)利潤、消費(fèi)者剩余以及社會(huì)效益的影響，最終構(gòu)建起了PPP項(xiàng)目公平定價(jià)模型。

（2）價(jià)格調(diào)整

高穎、張水波、馮卓（2015）以最終用戶付費(fèi)的交通類PPP項(xiàng)目為分析對象，分析了需求量下降情況下，政府如何采用需求量補(bǔ)償機(jī)制以實(shí)現(xiàn)私人部門收益和消費(fèi)者剩余的帕累托改進(jìn)。包敏、簡迎輝（2015）構(gòu)建了基于PSO-BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的地鐵PPP項(xiàng)目調(diào)價(jià)模型。鄧小鵬、熊偉、袁競峰等（2009）以政府、私營企業(yè)、公眾三方滿意度均衡為目標(biāo)，運(yùn)用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)理論，建立了PPP項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)調(diào)價(jià)與補(bǔ)貼模型。

3、特許經(jīng)營期決策與特許經(jīng)營期調(diào)整

王治、譚歡、王靖（2015）運(yùn)用期權(quán)博弈方法構(gòu)建PPP項(xiàng)目特許權(quán)期決策模型，認(rèn)為政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益情況實(shí)施彈性特許權(quán)期制。高穎、張水波、馮卓（2014）對在需求量下降時(shí)政府是否應(yīng)當(dāng)對私人部門進(jìn)行運(yùn)營期補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償進(jìn)行了研究。

4、政府補(bǔ)償

胡振、王秀婧、劉華（2013）研究了服務(wù)購買型PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)償有效區(qū)間的基礎(chǔ)模型。吳孝靈、周晶、彭以忱等（2013）借鑒Stackelberg博弈思想，認(rèn)為政府應(yīng)對PPP項(xiàng)目投資者給予特許收益，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際收益與特許收益的缺口提供建設(shè)成本補(bǔ)償和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

（九）PPP模式風(fēng)險(xiǎn)識別、評估、分配

1、風(fēng)險(xiǎn)識別

亓霞、柯永建、王守清（2009）基于案例法歸納了中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為主要風(fēng)險(xiǎn)因素有：法律變更、項(xiàng)目審批拖延、政府決策失誤、政治反對、政府不守信用、不可杭力、融資障礙、市場收益不足、項(xiàng)目唯一性、配套設(shè)備服務(wù)提供、市場需求變化、收費(fèi)變更、腐敗等。趙曄（2015）認(rèn)為PPP過程中的風(fēng)險(xiǎn)因素有：國際及國內(nèi)政局的穩(wěn)定性、中央政府對非公資產(chǎn)政策的變動(dòng)、匯率政策的變動(dòng)、國家法律政策、突發(fā)事件暫停項(xiàng)目、地方政府的意愿、地方政府的能力、地方政府及政策的連續(xù)性、民眾對項(xiàng)目的態(tài)度、是否有尋租行為。

2、風(fēng)險(xiǎn)評估

何壽奎，傅鴻源（2006）采用綜合評價(jià)方法確定政府和私營部門在PPP模式中項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益分配方式。何亞伯、徐冰、常秀峰（2016）通過改進(jìn)的熵權(quán)法確定PPP項(xiàng)目中各風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重，并運(yùn)用灰色關(guān)聯(lián)模型評價(jià)了城市軌道交通PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。王建波、趙佳、牛發(fā)陽（2016）采用Choquet模糊積分方法對城市軌道交通PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)。

3、風(fēng)險(xiǎn)分配

林表文（2013）提出，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)遵循的4個(gè)原則：對稱性原則、最優(yōu)性原則、上限性原則、動(dòng)態(tài)性原則。周和平（2014）認(rèn)為，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在各參與者之間的分?jǐn)偸欠窆剑诤艽蟪潭壬蠜Q定著PPP項(xiàng)目是否能夠運(yùn)作成功，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)預(yù)料之外的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)政府和特許經(jīng)營人需要對原先的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案及時(shí)調(diào)整。李妍（2015）運(yùn)用不完全信息條件下討價(jià)還價(jià)博弈理論，分別構(gòu)建了政府部門先出價(jià)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型和私人部門先出價(jià)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模型，用以合理確定政府方和資本方的風(fēng)險(xiǎn)份額。

（十）PPP項(xiàng)目績效評價(jià)

蘭蘭、高成修（2013）使用AHP方法構(gòu)建了PPP項(xiàng)目績效評估體系。王玉梅、嚴(yán)丹良（2014）構(gòu)建了基于平衡計(jì)分卡的PPP項(xiàng)目績效評價(jià)體系。

（十一）PPP模式監(jiān)督管理

付金存、龔軍姣（2016）認(rèn)為城市公用事業(yè)采用PPP模式時(shí)政府應(yīng)進(jìn)行有效規(guī)制，市場準(zhǔn)入規(guī)制政策、價(jià)格規(guī)制政策和質(zhì)量規(guī)制政策可作為該規(guī)制政策體系的主要內(nèi)容。魯心逸（2015）從覆蓋范圍、監(jiān)控要點(diǎn)、介入方式、工作流程、績效評估和重大風(fēng)險(xiǎn)控制等方面解讀了印度的PPP項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，指出我國應(yīng)盡快落實(shí)政府的PPP跟蹤審計(jì)職責(zé)。張萬寬（2008）認(rèn)為，外部審計(jì)和市民評估在PPP模式的監(jiān)督管理中也是是必不可少的。陳婉玲（2015）以PPP模式監(jiān)管為視角，認(rèn)為政府在基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式中扮演著政策制定、項(xiàng)目實(shí)施與模式監(jiān)管等多種角色，必須合理劃清政府職能邊界，引入獨(dú)立的專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。溫來成、劉洪芳、彭羽（2015）認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)PPP財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，提出了建立各級政府專設(shè)PPP管理機(jī)構(gòu)和人員，建立PPP項(xiàng)目財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管業(yè)務(wù)流程和管理制度。

（十二）PPP模式在特定領(lǐng)域的運(yùn)用

夏超塵（2014）認(rèn)為，在養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域成功應(yīng)用PPP模式，必須要將養(yǎng)老地產(chǎn)開發(fā)商、投資商和運(yùn)營商的角色予以分離；并提出了三種運(yùn)營模式：委托合營模式、純出租模式、委托經(jīng)營模式。鄒登亮（2014）對地?zé)崮墚a(chǎn)業(yè)化開發(fā)領(lǐng)域中PPP模式合作框架構(gòu)建進(jìn)行了探討。郭峰、蔡藝卿、王飛球（2013）探討了PPP模式在公共文化建設(shè)項(xiàng)目中的應(yīng)用。蓋國鳳、丁莉（2013）闡述了PPP模式在保障性住房建設(shè)中的應(yīng)用。賈康、王澤彩（2013）對PPP模式融資機(jī)制在應(yīng)對氣候變化中的應(yīng)用進(jìn)行了研究。于殿江、陳昕、蔡蒙琦（2013）闡述了PPP模式在新型農(nóng)村合作醫(yī)療供給中的應(yīng)用。劉婧湜、王守清、馮珂等（2015）對PPP模式在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中的應(yīng)用進(jìn)行了分析。張威妮（2015）對我國高鐵項(xiàng)目PPP融資模式進(jìn)行了一定探索，提出了我國在高鐵建設(shè)領(lǐng)域?qū)PP模式融資優(yōu)化的實(shí)施機(jī)制。喬雅琳（2011）采用模糊評價(jià)方法對我國高鐵項(xiàng)目PPP融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了評價(jià)。李蔚（2010）對我國鐵路建設(shè)項(xiàng)目PPP模式下的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行了探索。千鈞軍（2011）針對高速鐵路PPP模式收益分配問題進(jìn)行了較為深入的研究。孫祁祥、鎖凌燕、鄭偉（2015）認(rèn)為，未來國際和國內(nèi)改革的取向應(yīng)該是“有效政府+有效市場”的組合，公私合作PPP應(yīng)是中國社保制度改革的目標(biāo)模式。

二、小結(jié)及未來研究方向

總的來看，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于PPP模式的研究十分豐富，主要集中于PPP模式的內(nèi)涵、功能、參與者及其關(guān)系、項(xiàng)目治理機(jī)制、利益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)的識別評價(jià)、項(xiàng)目投資決策等多個(gè)方面。由于PPP模式進(jìn)入國內(nèi)學(xué)者的研究視野并得到國內(nèi)學(xué)者廣泛關(guān)注的時(shí)間并不長，國內(nèi)學(xué)者對PPP模式的研究大多是從吸引私營部門參與城市基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)、緩解政府財(cái)政壓力的視角展開研究，實(shí)際上，推行PPP模式的目的遠(yuǎn)不僅如此，PPP模式的意義不僅表現(xiàn)在可以使有限的政府投資通過一定的運(yùn)作機(jī)制撬動(dòng)更多的社會(huì)資本，而且表現(xiàn)在有利于政府部門借助私營部門的先進(jìn)的管理理念、先進(jìn)的技術(shù)手段和現(xiàn)代科學(xué)的公司治理機(jī)制提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的供給水平和供給效率。從研究內(nèi)容來，許多國內(nèi)學(xué)者對PPP模式的研究，都屬于對國外不同行業(yè)或領(lǐng)域PPP模式項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的介紹及總結(jié)，缺乏對我國特殊國情的考量和適用性分析，而且現(xiàn)有研究大多較為零散，系統(tǒng)性的研究并不多見；從研究方法來看，國內(nèi)學(xué)者對PPP模式的研究大多使用了案例研究方法，使用經(jīng)濟(jì)計(jì)量學(xué)方法進(jìn)行實(shí)證分析的研究較為少見。未來的PPP項(xiàng)目研究應(yīng)主要關(guān)注以下幾個(gè)方面：第一，PPP模式在中國特殊國情下的適用性分析。第二，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國PPP項(xiàng)目合同管理理論與實(shí)踐合同體系形式的研究。第三，PPP模式合作的機(jī)制建設(shè)方面，股權(quán)分配機(jī)制、收益分配機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳淼、張精富：公私合作（PPP）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究述評[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（01），P39-47.

[2]王東波、王薇：基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式選擇研究述評[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2013（12），P39-45.

[3]葉曉甦、徐春梅：我國公共項(xiàng)目公私合作（PPP）模式研究述評[J].軟科學(xué)，2013（06），P6-9.

[4]吳海西、戴大雙、劉寧：BOT/PPP模式識別與選擇研究述評[J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010（02），P68-73.

[5]廖振中、劉嘉、羅佳意：政府與社會(huì)資本合作（PPP）的檢視——一個(gè)文獻(xiàn)綜述[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2018（03），P80-92.

作者簡介：

陳都（1982-）男，武漢商學(xué)院經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事公共投資與公共服務(wù)研究。

（武漢商學(xué)院博士科研基金項(xiàng)目“市政基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)識別、測度及防控研究”，項(xiàng)目編號2018KB010）