機構改革背景下的組織文化融合

汪仲啟　左海燕

黨的十九屆三中全會通過《深化黨和國家機構改革方案》，明確工商、質檢、食藥監三部委合并組建統一的大市場監管機構，這意味著我國市場監管領域自下而上的改革進入了頂層設計和全面推開的新階段。上海的市場監管分類綜合執法改革，是貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，按照國務院“大部門制”的機構改革要求，率先在區一級層面整合原工商、質檢、食藥監部門，積極探索適應現代市場體制和開放型經濟的“大市場監管”格局的重要創舉。但機構整合并非部門與人員的“機械合并”，而是涉及制度與文化的“化學融合”。在進一步推進機構改革的過程中，如何基于原有部門的文化進行創新和發展，把三個“1”整合成一個“1”，從而實現機構與部門之間的深度融合，是當前市場監管改革面臨的重要問題。本文在實地調研和深度訪談的基礎上，以上海市所屬區一級市場監管機構改革中的組織文化建設實踐為例，探索我國機構改革背景下組織文化融合的問題、成因與對策。

一、組織文化建設的內涵與功能

文化是一個組織的靈魂，很大程度上決定一個組織的“軟實力”。組織文化雖然是一個軟性因素，但在凝聚人心、激勵士氣、規范行為、增進權威、提升認同方面具有不可替代的重要作用。

1.牢固確立市場監管機構的“文化價值”

組織文化建設具有提高組織外部適應性和內部整合性的雙重作用，尤其在組織形成初期，組織文化“具有積極向上的增長性力量”①。毛澤東同志曾提出“團結、緊張、嚴肅、活潑”的組織文化建設八字方針，十分重視組織文化對于塑造組織氛圍、組織品質和組織行為的巨大作用。對新設立的市場監管機構而言，文化建設是踐行新時代監管價值理念的核心要求，是激發監管隊伍內在活力的主要抓手，是提升市場監管工作績效的內在動力，也是彰顯市場監管部門精神面貌的重要窗口。市場監管機構作為新設立的機構，要實現人、事、物的融合，必須重視系統的組織文化建設并發揮其在公共部門管理現代化建設中的整合、激勵與適應作用 ②。奉賢區

市場監管局通過兩年多的實踐探索，提煉形成“提升履職能力、落實主體責任、規范市場行為、激發市場活力、推動社會共治、服務社會民生”的“六大核心理念”和“文化聚魂、技能筑基、執法立威、服務惠民”的“四大核心價值觀”，分別回答了能夠“做什么”和應該“怎么做”的問題，共同構成奉賢市場監管的核心價值體系，為干部職工提供了明確的價值導向。

2.有效提升市場監管工作的“三大認同”

組織文化建設的核心價值在于“增強認同”，即通過市場監管機構的文化建設增強市場監管從業人員的職業認同和組織認同，進而提升人民群眾對市場監管工作的社會認同。（1）職業認同，即提高市場監管從業者對本人所從事的市場監管職業的理解和認可程度。需要市場監管工作本身具有清晰的職能定位、明確的職業特征、較強的職業吸引力，要能給從業者帶來較好的職業發展、職業待遇和職業榮譽感。（2）組織認同，即市場監管從業者對其所屬的市場監管組織機構的認同。有效改善并提升市場監管工作的軟硬件條件，包括工作環境、執法設備、領導風格、員工關懷等，有助于增強組織認同。（3）社會認同，指人民群眾對市場監管工作、市場監管單位及市場監管從業者的認同度。增強市場監管工作的社會認同，核心在于通過提升市場監管工作的科學性、規范性、有效性，從而提升市場監管部門的執法權威和社會形象。

二、奉賢區市場監管局組織文化建設的實踐經驗

上海市奉賢區市場監管局自2015年5月正式掛牌以來，在實踐中不斷探索、創新、總結以文化融合引領機構整合的新路徑。在機構改革持續深入的背景下，奉賢區組織文化建設的有關經驗和做法，為我國機構改革的“文化融合”提供了有益借鑒。

1.以組織目標和職業定位塑造共識

明確市場監管工作的職能定位，清晰界定市場監管工作的職責范圍，突出新時代市場監管工作對于促進政府職能轉變、落實“放管服”改革、優化營商環境的重要意義。奉賢區市場監管局以“六個一體化”（隊伍管理一體化、市場準入一體化、安全監管一體化、綜合服務一體化、訴求處置一體化、行政執法一體化）構成融合后的市場監管新模式，以此明確機構工作要求。

2.以價值理念和職業榮譽凝聚人心

總結符合時代要求、凸顯上海特色、適應現代市場經濟發展需求的新時代市場監管價值理念，融合工商、質檢、食藥監傳統文化，提煉上海市場監管領域統一的核心價值體系；樹立市場監管行業的職業榮譽，增強市場監管從業人員的道德情感。“六大核心理念”和“四大核心價值觀”共同構成奉賢區市場監管局的價值靈魂。

3.以職業發展和員工關懷激勵士氣

拓寬市場監管基層執法人員的發展渠道，加強團隊文化建設和員工關懷，形成以人為本的市場監管內部文化，增強市場監管工作的吸引力?！八紩硤@”作為奉賢區市場監管局系統性且獨具特色的文化品牌，借助干部職工間的思想交流、技藝切磋、風采展示凝聚士氣，其發端于“三傳三啟”干部學習教育平臺，發展于《思暢園》內刊和微信公眾號，后逐步向“思暢園職?！?/p>

“思暢園網校”“思暢園藝?！薄八紩硤@體?！鄙罨脱由欤骸八紩硤@職?！苯柚叭齻魅龁ⅰ睂W習平臺、

“師徒帶教”培訓平臺、“食品安全”突發事件應急演練平臺等服務于干部職工的能力提升；“思暢園網?！币劳袦W“CCTalk”網絡學習平臺建立在線學習互動平臺，便于干部職工自主學習充電；“思暢園藝校”由《思暢園》內刊及其微信公眾號、思暢園藝術團組成，為活躍干部思維、展示團隊風采提供專屬空間；“思暢園體?！庇删峙d趣活動小組、局運動會和職工活動場所組成，有效促進隊伍融合。

4.以制度建設和嚴格管理規范行為

完善市場監管制度體系，形成嚴格的市場監管執法行為準則，加強內部管理和監督問責，有效增強市場監管行為的規范性、一致性和協調性，大力提升市場監管服務效能和執法權威。如：（1）問責制度。制定《工

作人員作風和效能問責辦法》，對測評評議中服務對象反映強烈、問題嚴重的科室及工作人員，由局紀檢監察部門啟動問責通報，并取消涉及單位、人員年度考核評優資格。（2）紀律學習。以“兩學一做”專題教育活動為載體，利用辦公會、支委會、民主生活會等組織全局干部學習中央八項規定精神、《中國共產黨廉潔自律準則》等紀律規定，通報各級查處違反中央八項規定精神的典型案例。（3）廉政教育。以“嚴紀律、整作風、作表率”作風建設主題活動為抓手，嚴明紀律規矩和制度執行剛性。

5.以群體意識和角色塑造增強自覺

樹立行業典范，宣傳行業精英，打造受人尊敬的上海市場監管人形象，強化上海市場監管人的共同體意識。比如，開展“部門創優、崗位爭先”系列活動宣傳榜樣力量，以身邊人身邊事激勵比學趕超；依托機關黨建將主題黨日與學習教育、實地參觀、結對共建等相結合；發揮黨建陣地作用，區局“黨建微家”已成為基層黨支部開展學習、議事、活動、服務的最前沿、最微型的陣地。

6.以文化儀式和符號標識提升形象

強化執法培訓，增強執法儀式感，設計統一的上海市場監管文化符號，強化執法場所、執法設備、執法服裝的標準化建設，提升市場監管隊伍整體形象。目前，奉賢區市場監管局乃至整個上海市場監管機構的文化標識尚未成型，仍處于醞釀階段。

奉賢區市場監管局緊緊抓住市場監管文化建設價值理念、行為準則、團隊氛圍、成員關懷、外在標識等

“六大維度”，著力提升市場監管工作的認同度，在價值體系、文化品牌和文化氛圍方面逐步形成了區一級市場監管機構獨特的組織文化。

三、機構改革背景下組織文化融合面臨的問題及成因

在機構改革過程中，大部門制的組建，至少面臨制度、人員和文化三個層面的整合。其中，又以文化融合最為深刻，不僅制度和人員整合過程中需要充分考慮文化融合問題，在制度和人員整合后，機構內部仍有可能存在文化沖突的問題。對于市場監管機構而言，文化融合所面臨的問題及成因主要有如下方面：

1.社會轉型和機構改革帶來的角色定位不清晰難以形成明確的組織認同

隨著市場經濟的不斷發展，政府職能轉變的不斷深入，統一的市場監管部門應運而生，其職能定位和機構設置受到經濟社會轉型和機構改革的多重影響。作為市場經濟發展和機構改革過程中的新生事物，市場監管部門的角色定位存在一個不斷摸索、逐步清晰的過程。此次市場監管機構改革在基層先行啟動，頂層設計和高層引導相對滯后，屬于典型的“實踐引領理念”型改革，導致市場監管機構在目標導向、價值理念和文化定位方面存在一定的模糊空間。改革過程中，不同層級的市場監管機構的職能定位、工作內容和機構設置也不盡相同，具體工作如何開展還未充分形成共識，導致統一的市場監管文化建設難以推進。

2.機構整合帶來的多元文化融合問題影響市場監管工作的管理標準化和規范化

市場監管機構的合并并非簡單的物理疊加，有效的組織變革必然要求組織文化的相應變化。市場監管局的前身原工商、質監、食藥監等部門在長期的工作實踐中已經形成了相對固定的工作模式與部門文化，體現在監管理念、業務領域、工作思路、管理方式等各方面。如工商突出執法辦案，質檢強調標準化建設，食藥監則側重事前預防，這些文化特征都是在長期的工作中形成，慣性大，對工作人員的行為方式和思維方式具有長期影響。機構整合后，上述工作模式和部門文化差異短期內難以消除，有些還停留在“聯合辦公”層面③或只是職能科室的形變而非質變 ④。這種文化上的異質性，也影響監管能力的融合 ⑤，更直接造成干部管理上的不適。因此，如何在上述文化差異較大的情況下進行標準化管理，實現人員整合、業務整合進而推進文化融合是一個巨大的難題。另外，部分監管對象對于市場監管機構的認識，還停留在過去工商局、質監局、食藥監局的概念，包括一些基層執法人員的認識也沒有及時跟進，引發機構內外部的雙重認知沖突。

3.工作壓力較大和業務技能恐慌問題影響市場監管工作的職業吸引力

市場監管業務內容涉及工商、質監、食藥、物價等方方面面，這意味著對干部職工的業務能力要求越來越多，承擔的風險也越來越大；新時期市場監管干部需要面對工作、考核、追責和輿論等多重壓力，部分干部精神高度緊張；職能下沉后，部分干部產生身份認同的困惑和偏差。大市場監管格局要求監管干部多面手，需要掌握全科技能，很多干部特別是年齡偏大的監管干部易產生技能恐慌。實際監管工作中，諸如食品安全、醫療器械、特種設備監管等業務的專業性較強，從了解到掌握再到獨立辦案需要較長周期，短時內難以實現大面積輪崗，導致部分崗位人員緊缺，部分干部工作壓力加大。雖然目前監管系統線上培訓機會多、要求高，但有些培訓內容針對性和實效性不強，部分脫離執法實踐，對業務技能提升作用有限，一定程度上增加了干部職工的實際負擔。上述問題影響了一部分市場監管干部的職業認同度，導致部分干部工作積極性和職業榮譽感下降。

4.文化需求與時間投入、資源投入的不匹配問題導致文體活動難以維系，影響團隊凝聚

機構整合后，統一的辦公場所建設跟不上，不利于市場監管部門的社會形象建構；部分基層站所存在辦公條件較差、后勤服務跟不上的問題，影響市場監管干部的職業認同和組織認同。多數干部職工有文體活動興趣愛好，但因基層所工作體量大、涉事類型較多，面臨大量的投訴舉報、監管任務、整治工作，即便有想法和熱情，也苦于沒有足夠的時間和精力參與。目前，奉賢區市場監管部門的專項文化活動經費不足，近兩年還出現逐年遞減的趨勢，開展團隊建設和員工關懷活動經常感到資金方面捉襟見肘；可供使用的黨建經費和工會經費受限于使用范圍，難以有效服務到干部職工；另外，文體活動因缺乏活動場地，參與人員也在逐漸減少。如此一來，局內因缺乏適當的團建活動造成干部職工熟識度較低，人員互動仍局限在原部門的熟人群體范圍，全局層面的互動交流較少，不利于凝聚人心。

四、進一步加強市場監管組織文化建設的對策建議

進一步推進市場監管機構的深度整合，應當在組織文化建設上下功夫，采取多種措施，有效增強市場監管機構的“三大認同”。

1.立足市場監管的職業屬性，增強職業榮譽，提升職業認同

針對角色定位不清、員工士氣不足的問題，要從職業認同的角度出發：（1）明確職業特色。準確把握國家和市級層面的戰略方向，明確基層所職業定位，如職能設定、機構設置、工作內容等，通過統一的標準和規范形成職業標識，凸顯職業特色。（2）強化職業培訓。制定完整的、系列的、有針對性的業務培訓計劃，明確各條線業務知識的長遠規劃和安排，確保干部職工學有所獲、技有所長。（3）拓寬發展空間。優化崗位流動機制，提供有激勵性的職業晉升通道，注重發揮個人優勢，增強干部職工的工作獲得感和成就感，促進個人有干勁、有作為、有進步、有成長、有價值、有擔當、有尊嚴、有保障。（4）建設展示平臺。積極挖掘職工特長和個性，多途徑搭建自我展示平臺，通過提高參與性和互動性調動青年干部的工作積極性，同時注重發揮年長同志的經驗傳承。（5）樹立行業典型。表彰先進人物，宣傳先進事跡，以先進促后進，營造積極向上、愛崗敬業、爭先創優的干事創業良好氛圍，建設學習型、成長型團隊。

2.滿足干部職工的多層次需求，凝聚情感人心，提升組織認同

針對人心不足、凝聚不夠的問題，要突出組織的人文性：（1）改善工作環境，完善基礎硬件設施，打造舒適、有部門特色的辦公環境，滿足職工對工作環境的基本要求。（2）注重人文關懷，定期開展談心交流活動，及時了解職工的心理動態。適當開設心理疏導課程，緩解干部職工因工作壓力、問責壓力、輿論壓力造成的心理壓力，培養健康、向上的工作心態。開展“暖心工程”，針對消保干部、生活困難干部等高壓、特困人群開展常態化的送溫暖活動，增強其歸屬感。（3）豐富文體活動，提供活動經費和活動場所，豐富活動類型，提高參與度，促進干部職工間的相互熟悉、溝通和交流，強化群體之間的情感聯絡。

3.加強市場監管制度化建設，嚴格規范管理，提升職業化水平

針對管理標準不一的問題，要從組織認同的角度出發：（1）規范管理制度，梳理既存的各項管理、考核制度，避免管理制度缺位、越位，營造緊張有序、輕松活潑的制度環境。（2）完善考核機制，合理設定工作考核、干部考評標準，盡量實現系統內部多頭考核的有效整合，以科學的考核機制提升干部職工的履職效能，做到有的放矢。（3）統一社會期許，借鑒過去上海工商行政管理系統“三個理念”“四個提升”“四個有機統一”“三種精神”的行業理論，形成統一的管理范式，明確職能要求的同時突出市場監管行業的精神狀態，形成統一的社會期許。

4.強化市場監管標準化建設，沉淀執法權威，增強社會認同

以文化儀式和符號表征進一步提升市場監管的社會美譽度：（1）推進標準化建設，如工作場所的窗口、大廳、辦公室等，辦公文件、執法車輛和器材等，工作人員執法手勢用語、服裝，執法流程等，逐步走向標準化，通過統一的外觀形象、儀表形象、公正執法形象規范機構管理、提升職業榮譽感和認同度。（2）加強作風建設，嚴格執法，加強監管，提升服務水平和執法效能，注重在日常工作中積累執法權威。（3）加強對外宣傳聯絡，主動對接媒體，讓新時代市場監管工作走向社會、走向大眾；積極參與黨建、工建聯建活動，鼓勵不同基層所支部之間、基層所和街鎮、企業間的共建聯建，多渠道走出去和引進來，不斷提升市場監管部門的社會影響力、知名度和認同度。

組織文化建設具有系統性、長期性和層次性。系統性指文化建設涉及新時代市場監管工作的目標愿景、價值理念、思維方式、行為準則、外在標識等方方面面，需要通盤考慮，系統推進。長期性指文化建設是一個長期的營造和積累過程，需要人與事的相互磨合，不可一蹴而就，也不能操之過急，需要各級市場監管部門在長期實踐中徐徐用勁，久久為功。層次性指不同層次的市場監管部門所側重的文化層次不同，面臨的文化建設需求和問題也不同。如，國家和市一級市場監管部門側重文化形象、價值觀等層面，區一級和市場監管所則更注重機構的行為規范、隊伍形象、組織關懷、文化活動、激勵機制、員工展現和個人發展等。各級市場監管部門的文化建設應當有所側重，形成合力，努力提升新時代市場監管工作的“三大認同”，共同助推新時代市場監管工作不斷發展。

基金項目：2018年度上海市黨校行政學院系統課題“市場監管機構文化‘軟實力強化提升對策研究——以上海市F區市場監管組織文化建設為例”

注釋：

①埃德加·沙因著，章凱、羅文豪、朱超威等譯：《組織文化與領導力（第四版）》，中國人民大學出版社，2014年版，第1頁。

②陳思羽：《建設服務型政府：跨越官僚制再造組織文化》，《改革與開放》2017年第15期。

③金國坤：《組織法視角下的市場監管體制改革研究》，《行政法學研究》2017年第1期。

④劉洋洋：《透視市場監管體制改革——以上海市浦東新區“三合一”改革為例》，《黨政論壇》2015年第5期。

⑤薛瀾、李希盛：《深化監管機構改革 推進市場監管現代化——以杭州市為例》，《中國行政管理》2018年第8期。

（作者汪仲啟系中共上海市委黨校公共管理教研部講師，左海燕系中共奉賢區委黨校助教）

（責任編輯 王 玉）