基層公職人員行政倫理建設的路徑探析

周旋

摘 要 基層公職人員作為我國公共服務最基礎的細胞，雖然微小，但是卻輸送著血液，缺一不可。這一群體是政府最基礎公職的具體執行者，社會公共事務的具體實施者，其倫理水平直接影響著政府的形象，影響著公民對政府的認同感，也影響著政府政務執行的情況。因此加強其行政倫理方面的研究，不僅是對習近平總書記提出的建設高素質基層黨組織帶頭隊伍的人才梯隊理念的深入貫徹和具體實施，更是在現階段提高基層公職人員行政執政能力的道德要求。本文主要調研Y縣在基層公職人員行政倫理建設中存在的問題及其原因分析，并初步提出對策和建議。

關鍵詞 行政倫理 基層公職人員 個人 制度

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2019.03.078

Abstract As the most basic cells of public service in China， grassroots public officials， although small， but it is the delivery of blood， indispensable. This group is the most basic public servants of the government， the specific Implementers of social public affairs， its ethical level directly affects the image of the government， affects citizens 'sense of identity with the government， and also affects the implementation of government affairs. Therefore， strengthening its research on administrative ethics is not only the in-depth implementation and concrete implementation of General Secretary Xi Jinping's idea of building a talents echelon of high-quality grass-roots party organizations， but also the moral requirements for improving the administrative ability of grass-roots public officials at this stage. This paper mainly investigates the existing problems and their causes in the construction of administrative ethics of grassroots public officials in Y County， and puts forward countermeasures and suggestions.

Keyword Administrative ethics； Public officials at the grass-roots level； Individuals； system

1 Y縣加強基層公職人員行政倫理建設的基本情況

Y縣地處湖南省東南部，縣域總面積2000平方公里，總人口70萬人，轄14鎮7鄉和1個省級經濟開發區、1個省級產業集中區。作為一個擁有1萬多公職人員的縣城，Y縣公職人員行政倫理建設的好壞，直接關系著Y縣“開放促發展，優勢化強勢，對接珠三角，建設全國科學發展百強縣”的總體目標的實現，也關系著美麗Y縣的構建。

在基層公職人員履行自身職責，進行公共服務的過程中，無時無刻不面臨著多元化社會的沖突，多種利益的矛盾，多種價值觀的考驗，多種權力的誘惑，在多種角色身份的扮演和轉化時往往會不自覺的陷入利益取舍和價值選擇的兩難。這種兩難境地就是我們通常所說的基層公職人員的行政倫理困境所在。此次調研通過多方訪談和對Y縣不同崗位不同年齡的公職人員進行抽樣調查的方式，共發放問卷210份，回收有效問卷186份。發現目前Y縣基層公職人員行政倫理失范主要表現在以下幾個方面：

1.1 從業動機偏差

在問卷調查中第一項則是從事公務員的動機調查“您為什么選擇成為公務員？”其中有12.90%的公職人員選“為人民服務”，73.12%的公職人員選“福利好、社會地位高、工作穩定”，13.98%的公職人員選其他。從以上數據中，我們可以發現大多數人選擇成為一名公職人員是為了實現個人價值和追求個人利益，只有少部分人是本著“以人民為中心”的服務理念而進入政府部門。

從業動機是人們參加工作的航向標。基層公職人員的從業目的應符合正確的行政倫理觀。反之，錯誤的目的則會使公職人員的行為方向產生偏差，甚至釀成不可挽回的大錯，正所謂“差之毫厘，謬之千里”。例如， Y縣人大常委會原黨組成員、副主任曹麗珠不能樹立正確的行政倫理觀，多次利用職務便利，于2007年至2012年，為親屬經營活動“提籃子”，謀取私利，2016年7月，曹麗珠受到黨內嚴重警告處分。這就是嚴重的個人從業動機偏離，將個人利益凌駕于國家利益、公共利益之上。其實，基層公職人員的基本福利待遇并不是很高，如果公職人員是為了追求私利而從業，那不如一開始就改行。習近平總書記就說過，“當官就不要想發財、想發財就不要去做官”。公職人員如果本著想發財的從業動機，勢必會與公務員清貧的收入現實產生沖突，必將影響個人行為違反行政倫理，甚至觸犯法紀法規。

1.2 角色定位沖突

基層公職人員經常面臨各種角色沖突。在現實生活中，一名公職人員的身份是多重的，既是某單位的工作人員，也是家里的父母、兒女、配偶，還是社會人等等。不同的角色承擔不同的責任和義務，有時處理事務時不同的身份承擔的責任可能會產生沖突，即為角色沖突。

通過調查統計發現，Y縣43.01%的公職人員在角色沖突時，不知道怎么選擇。32.80%的公職人員在家庭和工作角色沖突時選擇先顧及家庭；24.19%的公職人員在家庭和工作角色沖突時選擇先顧及工作。事實上，將公職人員身份擺在首選的例子，在Y縣基層公職人員身上并不少見。例如，2010年，Y縣公安局破獲的“9.22”涉黑案，在長達7個月的全封閉辦案中，專案民警每天都要工作到深夜一兩點鐘。80多位民警，牽扯著80多個家庭，有的民警因連續參與專案偵辦，從結婚到小孩出生，與家人一起生活的時間不超過幾天。有的民警長期不能回家，因保密工作的需要，又不能向家人透露任何工作信息，還要把自己工資墊付在辦案中，家人對其產生有外遇的誤解，導致家庭不和。角色的沖突由此凸顯出來，作為父親、丈夫，理應陪伴在孩子和妻子身邊；而作為一名公職人員，又應該以人民利益為重。在實際生活中，有些公職人員還可能遇到這樣的角色沖突：某公職人員發現他的愛人犯了法，但是別人并不知道此事。作為家人，需要守護好家庭成員；作為公職人員，則需要秉公執法或者檢舉揭發。公職人員和愛人的角色在這個案例中形成了尖銳的對立和沖突。事實上，角色沖突一直是行政倫理建設中比較關注的議題。

1.3 “責權相對”錯位

責任與權力是并行的，國家賦予公職人員行政權力的同時，也規定了公職人員應履行的責任。在訪談和問卷調查統計后發現，部分公職人員不能明確自身應承擔的工作責任。29.03%的基層公職人員存在主要以“喝茶看報”、“玩電腦游戲”、“炒股”打發工作時間的現象， 其中45歲以上的基層公職人員占83.33%，主要認為自己年紀大了，不需要再做些什么，也做不了什么工作，失去了對崗位的責任意識。還有19.35%的公職人員帶有消極情緒，不愿意選擇長期在基層工作，認為在基層工作“難有工作成就，個人興趣和特長無法發揮”，“工作條件艱苦或其他”，另有17.2%的基層公職人員認為自己“在基層只是掛職鍛煉，為以后升遷做準備”。由此可看出多數基層公職人員內心未對自己做出正確定位，未承擔起相應的責任，只行使了相應的權利，擔任公職主要出于自身的考慮，全心全意為人民服務的觀念并未深入廣大基層公職人員心中。

2 Y縣基層公職人員行政倫理失范的影響因素

2.1 錄用機制不完善

由于公職人員錄用機制的漏洞導致基層公職人員缺乏行政認知也是現在政府中普遍存在的問題之一。Y縣公職人員逢進必考，考試招錄程序參照國家公職人員招錄標準。筆試環節共分為兩個部分，一是行政能力測試，一是申論。行政能力測試主要包括了常識考察、言語理解與表達、數量關系、判斷理解和資料分析等，全部屬于客觀性試題，申論部分則是通過對給定材料的理解歸納概括加工，主要考察閱讀能力、分析能力以及言語表達能力。整體而言，除了要求應試者具備知識的深度和廣度之外，很少涉及自身道德或者行政倫理道德以及對行政職業道德的考察。即使在政審中有考察思想品德，但也只是初步座談，很難進行深層次的了解。因此在考錄篩選階段，很難對新錄入人員進行系統的行政倫理考量。

2.2 傳統官本位行政文化的影響

中國舊儒學思想中的 “君為臣綱”、“父為子綱”、“夫為妻綱”是封建統治者為了維護封建統治秩序的重要倫理原則和道德規范，影響著中國幾千的年封建政治文化，主要表現為“官本位”。官本位思想中蘊涵著“君臣父子”式的尊卑有序觀念，一方面，擁有權力的行政領導者大多不易接受批評和反對意見，更多是統籌大局頒布命令，不夠重視人民群眾在日常行政管理過程中的參與權。另一方面，由于受“官本位”思想的影響，人民群眾對行政領導者的心理是矛盾的，既畏懼又依賴。這些傳統思想嚴重影響著基層公職人員的行政倫理觀和行政行為。

2.3 基層政府行政倫理規范體系建設不健全

國家大環境發展處于轉型期，全面依法行政的前提是有健全的法制體系保障，但是目前國家的法治體制機制建設正從入軌啟動轉入良性運行階段，Y縣的法規、制度、章程有待進一步完善，法律服務水平有待提高等，這些都成為行政管理上的“漏洞”和行政倫理失范的隱患。主要歸因：部分需清晰規范的制度條文只有定性的要求，沒有定量的要求，因此不易界定行為，具體操作執行可左可右；有些制度制定缺乏必要的程序性規定，在執行中容易出現多部門相互推諉的現象；有些行政倫理規范較籠統抽象，缺乏具體的實施細則，執行效力減弱。基層公職人員需要剛性的外部約束環境，如果制度體系“肌無力”，從而在客觀上易導致一定程度的行政倫理失范。

2.4 基層政府缺乏相應的倫理監督機制

中國處于全面深化改革的大潮中，雖然法治中國建設在近幾年取得了較大進步，但是隨著時代步伐的“快進”，行政倫理規范中的新問題也是層出不窮的，對權利的社會監督和制約機制比以往任何時期都重要，尤其是基層政府，因為基層政府聯系人民群眾最緊密，服務于各項民計民生。Y縣公職人員行政倫理失范也源于Y縣監督機制缺乏權威性和獨立性，沒有形成健全靈活的監督機制。人大的監督作用有待進一步加強，社會民眾參與監督未能引起高度重視和充分發揮。當然，有些監督還是事后監督，失范行為出現后才進行責任倒追，未能發揮事前和事中監督意識，防患于未然。完善的行政倫理監督機制看起來是公職人員的“緊箍咒”，實際上是公職人員的“防彈衣”。

3 完善基層公職人員行政倫理建設的基本路徑

行政倫理包含兩方面的維度： 內在的自覺約束維度和外在的制度規范維度。因此，行政倫理建設包括個人倫理建設的制度倫理建設。

3.1 個人倫理建設

（1）加強基層公職人員的道德“自律”意識，樹立正確的公共利益價值取向。從倫理角度講，道德自律就是公職人員將制度規范等外在約束內化為自身的行為。“自律”意識對基層公職人員樹立正確的公共利益價值取向有著深遠的影響。新時代，價值取向多元化，對于公職人員的要求更高，但是誘惑也越多，尤其是部分崗位的公職人員擁有一定的自由裁量權，他們在行為選擇的過程中擁有著更大的空間。因此，公職人員尤其需要加強學習與自省，面對善與惡、正與邪等沖突時能理性選擇，擺脫人性中惡的一面，抵制誘惑，做出與公共利益和社會發展相一致的裁決，保證公共權力服務于公共利益。將社會主義核心價值觀內化于心，做服務于人民的帶頭人、踐行者。

（2）提高基層公職人員的自身修養水平，樹立正確的行政倫理觀。正確認識眼前的利益和使用手中權力是公職人員行政倫理觀是否健全的評判標準。首先，要加強學習，尤其是理論學習。Y縣要把公職人員的行政倫理觀教育擺在干部培養的首位，加強黨性教育及警示教育，促進基層公職人員樹立正確的行政倫理觀。再次，要通過開展廉政主題讀書會、理論征文，舉辦廉政書畫展、公益廣告等實踐形式鼓勵公職人員自覺參與到廉政宣傳中來，形成自覺踐行和宣傳的先鋒隊。

3.2 制度倫理建設

（1）在基層公職人員的錄用與選拔過程中把行政倫理觀引入進來。Y縣基層公職人員的錄用過程要加入行政倫理考評，重點考察擬錄用人員的道德素質，通過人格分析、心理測試、檔案審查、政審座談等形式多角度分析把關；再則，基層公職人員們在任職前必須宣誓履行行政倫理法律要求及規范準則。當然，錄用的過程更應當公開透明，讓真正的賢者、能者能加入政府部門，為人民做實事、辦好事。具體操作原則必須符合公開公正、公平競爭、公開選拔的要求。

（2）在基層公職人員日常的績效考核與評比中把行政倫理觀納入進來。行政倫理是日常績效考核的重要指標之一。雖然目前Y縣的年終考核中“德績勤能廉”德排在首位，但是考核公職人員是否優秀的主要標志還是績效、能力、廉潔。因此，道德考評還需加強力度。單位領導者可通過組織成員制定的計劃對其日常工作中體現出的行政倫理行為進行上下級評判，同級評判，并將結果制定出績效等級公示出來。如果評價過低者，扣除績效的同時還應進行單獨談話、教育引導，以便了解組織成員的行政倫理思想狀況并及時進行糾偏。另外， Y縣基層公職人員晉升職位時除了考評政績，還要對擬提拔干部的忠誠度以及公眾的滿意度等方面進行調查，努力造就一大批思想道德素質高尚的為人民服務隊伍。

（3）完善基層政府行政倫理監督機制。首先要健全倫理監督的約束機制，充分利用政府機關內部監督，行政體制內的法律監督以及黨內監督，還要合理利用群眾監督、輿論監督和第三方監督，系統的將事前監督與事后監督相結合，并且以事前監督為主，事后監督為輔，充分發揮制度機制的引導作用。其次，在Y縣基層政府中設立恰當的激勵機制。在基層政府行政倫理制度規范中，詳細設立對道德模范的獎勵與典型榜樣的宣傳，并給予豐厚的物質獎勵或精神獎勵，在公職人員系統中達到自我提高，自我監督的良性氛圍。再次，對觸動倫理底線的基層公職人員加大處罰力度和宣傳范圍，不僅是受害者的補償，更為其他公職人員敲響警鐘，使其時刻謹記自身職責，恪盡職守，為民服務。最后，設立專門的行政倫理評價咨詢機構，負責對行政倫理制度的各項內容進行詳細的解釋，使公職人員時刻明白該做什么，該如何做，充分發揮倫理制度的調控作用。完善公職人員錄用機制，從源頭開始始終保證公職人員倫理制度始終在可以控制的范圍之內，規范政府行為，提高政府行政能力。

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