化解鄉鎮債務 降低財政風險

王燦軍

鄉鎮是我國五級政權中最基層的政權組織，是各項政策的最終執行者，俗稱“上面千條線、下面一根針”。鄉鎮財政是按照一級政權，一級財政的要求建立起來的，是鄉鎮行政職能的物質基礎。近年來，隨著農村綜合改革的不斷深化，鎮級財政的收支格局也發生了很大的變化，收支不相匹配，隨之而來的財政債務風險凸顯，特別是那些經濟基礎較差，財務管理不規范的鄉鎮，債務風險發生的機率有明顯增加的趨勢。債務風險是一個經濟問題，又是一個復雜的社會政治問題，有它的客觀因素，又有好多的主觀因素，因此如何控制、防范債務風險，保證財政正常運轉，是當前財政人需要探討解決的問題，下面我發表一下淺見：

一、鄉鎮債務形成原因

1、深層次的體制原因，事權與財權不相匹配

我國在較長時期內，經濟非均衡發展戰略導致了國家對農村投入少，對以農村為主的鄉鎮，轉移支付傾斜過少，不少鄉鎮財政運轉困難。在政策執行中財權層層上收、事權層層下放，財政收支矛盾越來越集中。財權上收的同時，事權卻在增加。一級級照此辦理，到了鄉鎮一級政府，財權越來越小，但卻承擔著諸如基礎教育、社會保障、社會福利等責任，導致鄉鎮支出擴張，收入卻無能為力。加之新農村建設中，任務下放多，財政撥款少，尤其在基層鄉鎮城鎮化建設中不斷滋生出新的債務。以農業為主的鄉鎮，自我發展能力不足，經濟基礎薄弱，自有資源匱乏，財政收入來源單一，收入不足。全面取消農業稅以后，財政資金來源短缺，鄉鎮政府為了提供公共產品和公共服務，只能通過舉債來籌集資金，因此欠下了較多的債務。

2、鄉鎮盲目辦企業上項目、做擔保導致鄉鎮負責

前些年，鄉鎮出于發展的良好愿望，想“為官一任、造福一方”，搞一些政績、形象工程，就以政府為投資主體盲目辦企業上項目，給企業做擔保。由于未摸清市場規律，隨之鄉鎮的局限性，大部分企業處于規模小、附加值低、缺乏競爭力，再加上信息滯后、管理不善，沒有長遠規劃等原因，企業在經濟大潮中紛紛倒閉、破產，留下一片荒蕪的廠房及年復一年的利息，在這種資不抵債的情況下，最后形成的債務損失由鄉鎮政府承擔。

3、財政供養造成的壓力

鄉鎮機構臃腫，編制人數越來越多，有的錄用了很多臨時人員，除了正常工資還繳納住房公積金、醫療保障、養老保險等，給鄉鎮財政造成很大負擔。國家近幾年為擴大內需，拉動經濟，不斷出臺增加人員工資的政策，增資速度大大超出鄉鎮可用財力的增長速度，龐大的財政供養隊伍給鄉鎮帶來更大的壓力，財政支出中絕大部分來保證工資的發放，成了“吃飯財政”，在這種本來財力就不足的情況下，只好借債發工資，真乃“屋漏偏逢連夜雨”。

4、鄉鎮債務監管缺失，問責機制不健全

沒有建立舉債的約束機制，鄉鎮領導的自主權過大，責任過小，舉債沒有經過科學的論證和嚴格的程序，有的憑領導的個人偏好或主觀判斷。由于沒有舉債約束機制，容易導致亂鋪攤子、亂上項目，以致債臺高筑，對新增債務沒有進行有效控制和審批，債務規模缺乏有效控制，致使鄉鎮債務越來越大。鄉鎮債務責任追究上的缺位，也造成本屆政府大量舉債搞建設，只享受由此帶來的好處，風險卻推給下一屆政府，這必然導致政府舉債行為的隨意性和盲目性，造成鄉鎮債務的惡性膨脹。

二、積極化解債務，降低財政運行風險。

1、加大城鎮建設力度，培養財源，發展經濟

經濟的發展決定財政的發展，發展經濟是解決財政困難的根本出路。要立足于發展特色產業和龍頭企業，積極調整產業結構，促進鄉鎮經濟發展，只有鄉鎮經濟快速發展了，財政收入壯大了，才能從根本上解決債務問題。

2、合理配置鄉鎮政府的財權與事權，提高基層財政保障能力

要完善鄉鎮結算財政體制，合理配置鄉鎮的財權與事權，從體制上保證基層基本支出的財力需要，建立科學、規范的財政轉移支付制度，完善轉移支付辦法，解決鄉鎮財政困難，緩解債務增長的壓力。

3、建立科學的政績考評體系

鄉鎮政績考核要實行分類考核、差異化考核，不唯GDP，不以數字論英雄，使鄉鎮集中精力營造良好的發展環境，把經濟搞上去，做好公共服務。

4、清理債權、核實債務

鄉鎮債務負擔重，不良債權多，債權無人催，債務無人清，債權、債務長期掛賬。清理債權，要明白債權的原因，“通過先催收，后依法起訴”等手段，核清債權。對于債務要全面清理，集中審核，區別對待，分類處理，每一項債務認定債務主體，理清債務原因，拉出單子，按輕重及時間進行排隊有計劃、有步驟的進行償還。

5、精簡人員、壓縮支出

控制機構規模，減輕財政負擔，要建立一套辦事高效、運轉協調的行政管理體系，即“小規模、嚴管理、大服務”的模式。深化公共財政支出改革，對一些從事經營性和的部門單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機關干部職工，盡量減少財政供養人口，減輕財政壓力。

化解鄉鎮債務風險是一項艱巨而繁重的任務，對防范財政風險起到積極作用，應從多維角度跟蹤控制，要早預測、早發現、早解決，把風險消滅在萌芽狀態，以提高鄉鎮財政運行質量，逐步改善鄉鎮財政困難狀況。