針對網絡訂餐中食品安全的法律監管體系的研究

王俊月

摘要：隨著大數據時代的到來，消費結構的轉型升級，線上下線電子商務（Online To Offline，簡稱“o2o”）模式的發展，網絡訂餐行業不僅具有市場價值潛力，也面臨嚴峻的發展形勢，尤其對于食品安全的監管難題這一核心問題。當下，監管工作有待改進，法律法規也亟待完善。該文剖析當前網絡餐飲市場的發展現狀，汲取他國成功監管經驗，為建立健全我國網絡餐飲食品安全監管體制提出合理化構想及建議，以期通過法律層面上的規制促進我國網絡餐飲市場的健康發展。

關鍵詞：網絡餐飲新模式;食品監管;法律規制

1 引言

在網絡訂餐前期較為粗放的發展狀態下，網絡餐飲的食品安全問題是整個網絡餐飲行業發展的核心問題。因此我們當下需從以下幾個方面進行分析，一是市場監管主體如何運用互聯網信息技術實現對食品監管模式的優化升級，實現“互聯網+監管”的現代化新型管理。二是如何協調同一監管鏈上的政府、市場和消費者各方利益，促使各方主動承擔其各自的社會責任，合力創建網絡訂餐食品安全監督的新格局。三是建立多方位，立體化的社會監管機制，積極吸納他國對于網絡訂餐食品安全問題的先進的法律監管經驗，取其精華，去其糟粕，來構建我國新型的更加完善的網絡餐飲食品安全監管體系。

我國網絡餐飲市場是一個可控的有機整體，它的規模、經濟運作和供求都應是在政府的科學調控范圍內的。因此國家、府在整個網絡餐飲食品安全監管體系中是主體地位，發揮著主導作用，也是網絡餐飲市場食品安全監管研究工作的重點和突破點（1）。

2 網絡訂餐市場的概念界定

2.1 網絡訂餐的含義

網絡訂餐是指通過互聯網，消費者自主線上訂購各式餐飲的一種新型消費途徑。網絡餐飲借助互聯網這一媒介，突破了信息交流在時間空間上的限制，具備了便捷性、流通性和強互動等優點。在此基礎上網絡訂餐又可根據客戶需求向其提供配套的配送服務，從而形成了線上下線電子商務（Online To Offline簡稱“o2o”）這條產業鏈。網絡訂餐的模式主要有網上定位、自營網上訂餐和第三方網上訂餐，其中，現階段通過第三方網絡訂餐平臺進行的網絡訂餐交易的模式居于主流地位，本文也將主要針對此模式進行研究。

2.2 網絡訂餐的特性

網絡訂餐這條產業鏈，好似棵蒼天大樹，商戶是“樹根”，深埋土層之下，客戶是“果實”，他們之間會通過粗壯的“樹干”（第三方網絡餐飲交易平臺），繁多的樹枝（配送員）來進行交易，故生產經營主體和客戶之間也就多了一扇可以遮蔽的屏風。這種空間上的不確定性和模糊性被準確定義為隱蔽性和跨地域性這兩個特點。互聯網在整個網絡訂餐的流通過程中是隱形的存在，這種虛擬的交易無形中增加了食品安全的隱患和風險。其中由于商戶、第三方網絡訂餐交易平臺、配送團隊等主體多元，關系復雜所激化的利益矛盾亟待我們解決。政府、監管部門，社會對此有待建立系統全面的監督框架來管控我國網絡訂餐市場。

3 網路訂餐市場的監管現狀及難點

3.1 法律規制的缺失

2013年，智能手機的出世和迅猛發展，微信等一系列APP軟件大潮般涌現，帶動網絡訂餐行業以驚人的勢頭在這個大數據化的時代穿梭前行。據國家統計局發布數據，2017年中國餐飲業收入37644億元，互聯網餐飲外賣交易規模在餐飲行業占比仍較低，伴隨著外賣服務場景的拓展和用戶需求量的進一步深化，預計互聯網餐飲外賣市場在未來三年內仍將維持增長的態勢。預計2020年中國互聯網餐飲外賣交易規模將達到5980億元人民幣。可見，網絡訂餐行業的發展前景是廣闊的，但表象的繁華往往容易掩蓋住底層的問題。從宏觀上分析，由于第三方的網絡訂餐行業呈現一個相對前沿的狀態，發展前期急躁粗放，而至今國家層面與網絡訂餐行業相關的法律法規有新《食品安全法》和《網絡食品安全行為查處辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》，其中《食品安全法》第八條規定縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權，承擔責任。《網絡食品安全行為查處辦法》中第二十一條則規定對網絡食品交易第三方平臺提供者食品安全違法行為的查處，由網絡食品交易第三方平臺提供者所在地縣級以上地方食品藥品監督管理部門管轄。可見，這些法律規章中都有對于監管部門的責任劃分的規定，但仍無明確的行政法規或部門規章的實施細則，對網絡訂餐中的違法行為也尚無行政處罰和強制措施，這給貪婪的市場提供了巨大的“商機”。從微觀角度上看，一些地方性政府和監管部門的上級對其也尚無嚴格的管理和監督規制，即中央對地方的垂直管理，部分與部門之間的協作配合皆不能充分發揮其應有效能。這使得地方性政府和監管部門無限度的將有限的法律法規“弱化”“簡化”，致使一些不法商家投機取巧，低質生產，對消費者的消費權益和食品安全保障造成嚴重損害。因此，中央對地方政府的縱向整合力度要加強，合理平衡和管控地方自治權。中央決策的科學有效性和地方政府的行政高效性要雙向同步推進。

3.2 監管措施的低效落后

在網絡訂餐市場的迅猛沖擊下，政府根本“無力”保障網絡餐飲市場的良性循環，這里的“無力”主要體現在四個方面，上無法力（法律的支撐），下無權力，內無能力，外無助力（社會的協助）。沒有法力后盾的保護下，政府當面對網絡訂餐市場的多元化和跨區域性特征所造成的亂象時，往往難以追溯到食品安全的根源。地方政府和監管部門權力不明，效率低下，只得采用人力物力財力的高能耗模式來適應傳統的屬地式管理模式對網絡訂餐市場進行跨區域監管和追責。政府及監管部門尚未建立全面精準的長效監管和追責機制，因此只得采取突擊式監察、動員式監管的方式。餐飲市場已經以“互聯網+”的現代化模式運轉，而很多地方政府及監管部門尚未開啟“互聯網+監管”的新模式，尚未調動起消費者和大眾的積極性和主動性。法律制度模棱兩可，監管措施單一低效，技術水平滯后不前，資金不足資源有限，技術性人員嚴重缺失，社會協作度不高這重重障礙阻擋了政府監管的腳步。

3.3 網絡訂餐中潛在的配送隱患

第三方交易平臺依托互聯網大數據進行高效動態的人力配置，創造出新的經濟增長點，帶動我國網絡平臺勞動力市場繁榮發展（2）。地方性的法律法規尚未這種共享經濟領域下的新型的勞動關系做出新的調整和轉向。這不僅造成配送員勞動權利保護的缺失，而且在一定程度上直接影響我國網絡餐飲市場的發展。

一方面是配送員權益的缺失，另一方面也增加了配送過程中的食品安全隱患。由于現有法律法規對配送員無明確規定和統一的標準，餐飲配送隊伍一直以來被地方政府和監管部門忽視，配送員權益，配送過程中的食品安全保障一直是監管的盲區，這將成為網絡餐飲市場未來發展的一個高危地帶。

4 構建我國網絡訂餐食品安全的監管體系

4.1剖析發達國家的網絡訂餐食品安全法律規制

放眼眾多發達國家的食品安全運作體系，監管工作在其中都有舉足輕重的作用。美國，歐盟國家，加拿大等都已建立完備的網絡食品安全法律監管體系，為其網絡餐飲的正常運作打下了牢固的地基。

2011年，美國頒布《食品安全現代化法》，建立了適應現代化發展的新型食品安全預防體系，形成了聯邦、州、地方三級監管網絡，從政府單一主體監管轉變為政府、民間組織、網絡訂餐企業、消費者等多元主體共同治理監督（3）（4）。歐盟國家迄今有關食品安全的立法和相關條例達200多個，并且采用“從田地到餐桌”的全程食品安全監管模式，針對食品追溯問題實行強制性的食品溯源制度。加拿大采用專一的監管部門專職專責的監管方案，即食品檢驗局（CFIA）集中統一進行全方位寬領域的食品監管，并且其對食品加工廠員工和國民進行專業知識培訓以強化全民的食品安全和維權意識。澳大利亞則配備有頂尖高端的衛星定位技術來輔助消費者進行透明化監督（5）。可以說，我國與世界大多數發達國家在食品安全這一與民生問題密切相系的重要領域上有較大差距，因此我國也應迅速扭轉方向找準目標，向現代化食品安全監督體系全面進軍。

4.2健全我國食品安全法律法規，完善地方配套體系

我國龐大的網絡餐飲市場亟需規范細致的法律法規。現階段，我們要立足本國網絡餐飲行業發展的實際情況，積極汲取發達國家先進完備的監管法律法規，有針對性地提出適宜我國網絡餐飲市場發展方向的法律監管條例，建立從上至下、由內及外的監管體制來倒逼各個監管責任者進行高質量的監管工作;建立由點到面、棱角分明得立體環繞式的法律體系來平衡和協調我國網絡訂餐市場的利益關系;細化地方性監管規范，采用契合時代技術的監管理念和策略，輔以高匹配度的監管和追責措施。將市場的活躍性控制在制度的籠子里。因此，我對我國網絡訂餐食品安全法律規制的建議如下。

（1）法律監管體系的透明化、技術化、特色化

第一，針對網絡訂餐市場的特性，需提出全新的監管理念與之相契合。首先要實現網絡訂餐市場的透明化生產，經營和監管一體進程，將監管工作精準地融入到網絡訂餐市場的運行當中，將市場的每一缺口對應到相應的法律條例中，讓網絡訂餐市場的食品安全問題和每一項監管工作及監管信息都變得透明可見。市場一方，要把生產經營和后續環節中的每一步都納入監管的范疇，針對第三方網絡訂餐平臺和商戶的矛盾，要用地方性的法律法規來捕捉商販的“機遇”，平衡地方網絡訂餐市場的利益杠桿。監管一方，不同地域各個部門之間要實現監管工作的高度匹配和對接，每一項監管工作都不應是獨立存在和發展的，不同區域的監管工作應是交融互進的、信息共享的、配合協作的。再者，國家和地方應將監管力量全面整合，重新調配，讓嶄新的監管隊伍、透明的監管工作滲入到網絡訂餐食品安全的市場中去。監管工作要呈現出一個透明化的大網，一方面監管工作要面向消費者，要主動去關注和關照消費者的權益，讓網絡訂餐市場的發展現狀、有關法規政策和監管工作全方位無死角的呈現給國家和人民，讓消費者相信我國網絡訂餐市場的安全品質保證，清楚如何監督市場和政府工作，如何運用法律手段來維權。另一方面要充分吸納社會力量，進行政務數據資源的公開流動。

第二，植入數據大思維，預見性的建立網絡訂餐市場及食品安全監管的云信息平臺。用大數據手段形成線上線下同步治理的監管模式，保證市場動態和監管信息的透明化。在云信息平臺上將監管工作從訂餐食品安全的預防、管制，到后續工作整個過程串聯成一體，對生產經營者的生產經營信息、交易信息和消費者投訴信息等要全面放大公開。督促政府、商戶、第三方網絡訂餐交易平臺等各方依法簽訂合同協議，實現各方信息的透明和對稱。國家應適時改善政府及監管部門的監管環境，增加對其政策、技術、資金、人員的支持，全面提高監管效率和效能。建立“聯網+監管”的監管體系，及時更新監管技術設備，優化資源配置，增加監管工作的技術人才，加強對監管人員的信息網絡化監管的技能培訓。要用現代化、技術化、法律化的監管模式和工作要迎戰當今的網絡訂餐市場。

第三，地方要根據地方網絡餐飲市場發展的實際制定頒布特色化針對性的法律法規，監管工作的程序化和具體化要相互交替、互相體現、融合遞推。運用整體性協調性的治理原則構建地方監管工作的網絡式框架，全面控局，層層深入，逐一縮小細化，如對商家和平臺的市場準入要多重審核，加大對生產者所提供產品的安全檢測和審查，對包裝餐具的衛生檢查和環保責任追究提供相關標準和配套執行方式等。而對于商戶和第三方網絡訂餐交易主體在生產經營中所享有的生產經營權，所履行的社會和法律義務都應在地方性的法規中詳細界定。再者，地方性法規中應建立一套體系化的追責體制，整體加大對生產經營方違規違法的懲戒力度，增加對其刑事責任的追究，通過等級區分的方式規定不同程度的違法處分措施，向社會公示違法違規企業的相關違法違規信息，以提高生產經營主體的風險責任意識。

（2）法律法規的高匹配度和遞推性

高匹配度主要指法律法規和網絡訂餐市場食品安全現狀的匹配，政府及監管部門的監管措施與網絡訂餐市場信息的匹配，各監管部門和各市場主體之間權責的匹配。國家需盡快匹配網絡餐飲市場現存問題，出臺專門專項的網絡訂餐市場交易監督管理的行政法規，并出臺配套的相關部門規章和規范性文件。無論是國家上級部門出臺的法律法規還是地方性政府制定的地方條例都務必實現高度的匹配，要用先進性的創新性來保證它的權威性。中國當下網絡訂餐市場的食品安全的監管部門多而雜、散而亂，改進的關鍵點就是統一監管標準，整合監管力量，專一監管責任，形成一條節點分明的監管鏈，每一個節點都有配套的監管和責任主體來監管，而社會充當總的監管者。法律法規的制定可先細化生產者、經營者、消費者幾大單個主體權益然后幾大主體相對接，即先獨立每一市場主體的責任，再將幾個主體的權益有序整合。政府既要充分掌握市場信息，使其監管措施能夠與市場信息和需求貼合配對，同時監管工作要兼顧市場的統一性和整體性。