基于“一張圖”的徐州國土資源行政許可審批系統設計與實現

鞠軍 李淑貞

（徐州市自然資源和規劃局，江蘇 徐州 221008）

1 引言

黨的十八大提出了關于全面深化改革的要求，面對新時期國土資源管理的挑戰，國土資源管理部門按照切實轉變政府職能、深化行政體制改革、建設法治政府和服務型政府的要求，全面優化行政審批服務環境，建立健全行政審批監管長效機制。“把權力放下去、把監管抓起來”是國土資源改革放權的重心所在，也是行政審批制度改革的關鍵環節。如何推動和利用信息技術，創新監管手段，促進政府部門管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監管轉變，是國土資源管理部門當前需要思考的重點。由于不同審批事項由不同處室分工負責，客觀上存在“鐵路警察、各管一段”的情況，對現有國土資源行政審批職能進行整合優化，實現國土資源審批事項一個“口子”受理，做到“一個窗口對外”，實現“一條龍”服務，集中行使國土資源行政審批職能勢在必行。

本文結合徐州市國土資源行政許可事項集中審批的改革實踐，給出了基于“一張圖”的行政許可審批系統的設計，并基于徐州市國土資源“一張圖”進行了系統開發，實現了審批事項的事中、事后監管。

2 系統建設思路及框架

2.1 系統建設總體思路

責任清單是理順橫向和縱向部門職責關系，明確管理事項部門、職責分工的依據[1]。系統按照“先定職責、后定事項、能放則放”的國土資源改革放權總體思路，確定了具體審批事項由行政許可窗口辦理，各業務處室以宏觀調控、政策研究和業務監管為主的分工職責，統一窗口集中審批，提供“一條龍”服務。

全面梳理涉及國土資源審批和管理事項，編制權力清單，以審批業務標準化為目標，對行政審批和管理事項標準化操作流程，依托國土資源“一張圖”信息工程，通過應用系統、數據庫和網絡建設等信息化成果集成整合，發揮“統一平臺、相對獨立、數據共享、相互聯通”的作用，建立行政許可審批系統；通過流程監控、督查督辦、短信提醒、工作考評等方式，實現業務辦理的全過程監管，構建統一監管流程，建成“來源可查、去向可追、監管留痕、責任可究”的完整信息鏈條[2]，形成“前臺審批+后臺監管”的新模式，與政府政務信息系統無縫銜接，開通網上業務受理渠道，實現“互聯網+政務服務”。

2.2 系統框架

系統采用松耦合、分布式的框架，按照基礎層、數據層、服務層、應用層的體系架構組織，采用國內主流的B/S 架構，采取Oracle+ArcGIS 模式進行數據管理，按照國際通用的數據互操作標準接口規范（OGC標準）實現 “一張圖”系統和行政許可審批系統的互聯互通，以信息融合促進業務融合的方式，整合建設用地預審、建設用地審批、土地供應等業務，形成標準化、公開化、規范化、格式化的審批流程，建立“一站式”辦公平臺，實現圖文一體的辦公模式。系統總體框架如圖1 所示。

（1）基礎層

基礎層主要提供系統運行的基礎軟、硬件環境，包括服務器、網絡、數據庫服務器、應用服務器、地圖服務器等設施，為行政審批系統提供基礎環境支撐。

（2）數據層

數據層是為行政審批系統提供數據源的基礎支撐部分，數據源主要是“一張圖”核心數據庫，包括基礎地理、基礎地質、土地資源、礦產資源、地質環境、綜合事務管理等各類國土資源數據，采取Oracle+ArcGIS 模式進行數據集成管理。

圖1 系統總體框架圖

（3）服務層

服務層是系統的核心，主要以不同的邏輯服務模式實現各類服務，利用強大的Map GIS 數據服務引擎，按照OGC 服務標準，實現行政審批系統與“一張圖”系統的數據互操作，而非直接操作數據庫。系統采用“申請-接收”的方式獲取數據層提供的各類數據，行政審批過程將圖形數據導入“一張圖”數據庫臨時層，審批結束后，業務數據沉淀到“一張圖”核心數據庫，并將更新后的數據返回，既滿足了行政審批監管系統的數據需求，又能實時更新“一張圖”數據庫。

（4）應用層

應用層主要實現系統業務邏輯的集成以及與用戶的交互，利用.NET 開發工具，對系統客戶端進行功能分析和模塊化設計，并為用戶呈現出可視化界面，包括綜合查詢、綜合統計、審批監管等功能模塊。

3 主要功能設計

系統具有流程模板管理、查詢管理、業務自動審查、統計中心、全流程效能監管等功能。

3.1 流程模板管理

行政許可事項審批原則上遵循“辦理、審核、審批”三級管理模式，根據梳理權力清單形成的《國土資源集中辦理審批事項標準手冊》，對審批事項項目名稱、審批依據、申請條件、申請材料、批準條件、審批內容、審批流程、審批期限等方面進行標準化、程序化再造，建立審批規則庫，實現“同一事項、同一編碼、同一標準、同一流程、同一時限”。

3.2 查詢管理

3.2.1 流程信息查詢

在系統中，窗口收件人員可以將辦件項目分發到相應經辦人員進行審查，支持多部門串聯審查模式。經辦人員可以通過權限查看項目的具體信息，包括屬性、圖形、電子表單、附件、審查意見資料。

項目屬性信息查詢：按照業務類型，每個報件都可以展開查看具體的項目屬性信息，包括項目名稱、項目編號、項目坐落、用地單位、用地分類面積表、勘測定界報告、一書三方案等內容；支持查詢相應業務的辦理流程信息，包括業務類型、項目名稱、所處環節、辦理人員、辦理日期等內容。系統支持精確匹配和模糊查詢兩種方式，可實現業務信息的快速檢索。

3.2.2 圖形查詢瀏覽

基本地圖工具功能提供放大、縮小、漫游、測量、截圖、地圖清除、底圖切換（支持電子地圖、影像地圖的相互切換）等基本操作功能；圖層目錄管理，將一張圖數據內容在數據管理目錄中分組顯示，可按照數據專題、業務類型進行分類管理，在圖形瀏覽模塊用圖層目錄控制相關內容的顯示，用戶可以自主選擇顯示哪些數據圖層。

系統提供地圖要素的空間信息查詢功能，提供點選、框選和自定義范圍選擇三種模式，可查詢相關項目地塊的項目名稱、權屬性質、面積等內容，并與業務流程中申請的內容進行比較。通過圖屬關聯關系，實現以圖查屬，也可以通過屬性內容快速查找、定位到項目地塊，實現圖屬互查。

系統支持外部圖形數據的導入功能，支持主流的SHAPE、CAD、TXT 等格式數據，可自動提取上報的項目地塊坐標信息，在圖形平臺中進行快速定位，經辦人員可根據項目地塊的空間形狀、范圍以及面積，查詢項目地塊的屬性信息，同時可以疊加遙感影像、土地利用現狀、土地利用規劃等基礎專題數據進行對比查看，輔助判斷上報信息與實際用地情況的一致性問題，提供透明度、卷簾、多窗口對比等工具，實現各類數據多專題、多窗口的對比分析。

3.2.3 附件材料查詢

相關處室人員可對附件材料進行在線預覽和下載打印，比如可在線查看“一書四方案”、人民政府文件、規劃部門的用地紅線范圍圖等內容。

3.3 業務自動審查

項目受理階段，對上報項目的屬性信息、附件材料等按照申請材料提交要求進行自動審查。系統按照業務規范、數據庫規范，設置檢查規則，逐一對填報內容進行檢查。

基于國土資源“一張圖”數據成果，開發相關圖形分析功能，細化審批業務中的規劃管控、權屬地類、征地補償等審查要求，導入項目用地范圍數據，與土地利用現狀、土地利用規劃、基本農田等圖層疊加，進行空間分析，嚴格審查項目的空間選址、項目用地的合理性和合規性等內容，圖形審查結果會自動與上報材料、內容進行關聯審查，實現建設用地審查的自動化和智能化。相關審查功能能夠與審批流程實現無縫銜接，可提高行政審批效率和辦件的精準度，減輕經辦人審查的工作量和自由裁量權，利用完整的國土資源空間數據體系，為行政許可審批提供決策支持[3]。

系統提供圖形扣除功能，支持按照某種范圍對地塊數據進行裁剪、分割。比如項目地塊坐標范圍與建設用地管制區進行空間分析，不符合規劃的部分數據需要進行用地調整時，系統可對項目地塊進行分割，扣除不符合規劃部分，再自動進行面積重算，支持圖形坐標范圍的導出，包括以SHAPE、TXT 等格式，為選址預研判提供數據參考。建設用地預審業務自動審查界面如圖2 所示。

圖2 專項業務系統界面

3.4 自動生成圖件報告

系統能夠輔助生成建設用地審查報告（如圖3 所示），審查報告與用地報件中圖、表的數據保持一致，同時支持對審查報告的在線打印及輸出。根據需要選擇專題圖類型，生成項目所在范圍圖件，選擇專題圖類型，包括土地利用現狀圖或者土地利用規劃圖，可保存生成圖件以便隨時查看。提供模板化制圖模式或自定義制圖模板，支持對圖件圖廓整飾要素的修改，比如注記、比例尺、圖例等內容，出圖過程所見即所得。

圖3 自動生成圖件報告

3.5 統計分析

系統支持經辦人員根據權限對相關報表進行統計，提供多種過濾條件進行組合篩選，統計結果可以直接輸出到Excel 表格，包括季度和年度農轉用項目用地審查報批情況統計分析、項目辦理狀態統計等。各類報表支持在線打印和以Excel、Word、PDF 等格式輸出。

3.6 全流程效能監管

系統支持“紅、黃、綠”燈顯示，提示工作人員業務辦理的緊急程度，支持短信平臺發送審批件辦理提醒、到期提醒、超期提醒，對超時件、掛起件、退回件等特殊情況實時統計顯示，確保每項業務、每個環節、每道程序實現時時提醒、處處監控，最大程度杜絕超期辦理、違規辦理等問題。

系統設計在業務審批流程收件辦理環節，同步發送監管處室，從收件、辦理、審核到批復，對業務審批過程實時監控；同時系統設計獨立的監管流程，監管處室在業務審批流程結束發件歸檔后發現業務審批過程存在問題時，可啟動追責監管流程，實現事后監管。建設用地預審流程及監管流程如圖4、圖5 所示。

圖4 建設用地預審流程

圖5 建設用地預審監管流程

4 結語

徐州市以建設服務型政府為導向，按照簡政放權的要求，實行行政許可事項集中審批。本文根據徐州市國土資源行政許可審批事項集中進駐政務服務中心、與政務服務“一張網”無縫對接的工作要求，通過基于“一張圖”的國土資源行政許可審批系統建設，實現審批業務帶圖審查、業務辦理的全過程監管，構建了“前臺審批+后臺監管”的審批監管模式，實現了行政許可事項集中審批，達到了簡政放權的要求。