涉及自然保護區建設項目特點及生態影響分析

秦衛華,顧 琪,李中林,徐慧敏,楚克林

(生態環境部南京環境科學研究所,江蘇 南京 210042)

建立保護地是當前世界各國保護生物多樣性的重要途徑[1],自然保護區是保護生態環境、建設生態文明和美麗中國的重要載體,也是我國生態保護紅線區域的重要組成部分,在國土生態安全格局框架中具有極其重要的地位與作用。截至2016年底,全國(不含香港、澳門特別行政區和臺灣地區,下同)已建立自然保護區2 750個,總面積14 733萬hm2,約占全國陸地面積的14.88%,其中國家級自然保護區446個,總面積9 694萬hm2。目前已基本形成一個類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區體系。

世界各國在建立自然保護地的同時,發布了很多涉及保護地管理有效性評價方面的技術規范等文件[2],例如,美國大自然保護協會發布了“保護行動計劃”[3],聯合國教科文組織發布了“增加我們遺產的價值”評價方法,被廣泛應用于保護地評價實踐中[4]。歐美發達國家也很早建立了較為完善的環境監理制度[5-6],如美國1969年率先制定了《國家環境政策法》,確立了環境影響評價制度,德國1980年制定了《道路景觀設計規范》,這些都為涉及自然保護區建設項目管理提供了規范與指導[7]。

在我國,雖然國家級自然保護區在主體功能區劃中被列入禁止開發區,但隨著近年來經濟社會的持續快速發展,仍然有很多開發建設項目涉及自然保護區。筆者所指的“涉及自然保護區建設項目”(以下簡稱涉區項目)指在自然保護區范圍內,除社區居民傳統生產生活(如傳統農業生產、自建住宅)外需要辦理環評手續的相關建設項目[8]。據不完全統計,每年約有10個國家級保護區因建設項目需要而申請調整[7]。甚至有些建設項目,如旅游、種植和養殖等,已涉及保護區核心區或緩沖區,超出了自然保護區生態承載力[9]。公路、輸變電等一些線性開發建設項目,因跨度長等特性在選址選線時,無法避繞而必須穿越保護區,甚至還可能穿越多個自然保護區[10-11]。如果放任涉區項目無序發展,必然造成嚴重的生態惡果。

黨的十九大報告明確提出了“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”的要求,指出“人類只有遵循自然規律才能有效防止在開發利用自然上走彎路”。因此,對涉區項目特點進行分析研究,對于指導我國以自然保護區為代表的各類保護地空間用途管控具有重要指導意義。筆者系統梳理了2012—2015年各省、自治區和直轄市上報環境保護部進行生態準入技術審查的涉區項目,對類型特點進行分析,探討了不同類型建設項目對自然保護區的生態影響,并就進一步加強涉區項目環境管理,實現全過程監管提出具體建議,以期為國家制定相關技術標準提供支撐。

1 數據來源

在《關于下放和取消自然保護區有關事前審查事項做好監督管理工作的通知》(環辦[2015]66號)印發前,所有涉區項目在環評報批前,均需通過環境保護部組織的生態準入審核程序。根據統計,2012年8月—2015年10月,在3年多的時間內,各省、自治區和直轄市上報原環境保護部的涉區項目共有192項。

從涉區項目年度分布來看,2012年有36項,2013年數量最多,達60項,隨后呈逐漸下降趨勢,2014年有56項,2015年減少至40項。這表明生態文明的理念逐步為社會各界所接受,自然保護區作為特殊生態敏感區應重點加強保護的意識得到顯著提高。

2 涉區項目的特點分析

2.1 涉區項目的類型分析

根據《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(原環境保護部令第44號),192項涉區項目類型主要包括資源管護、科研和宣傳教育相關建設工程,原住民的生產生活設施建設工程,交通和部分能源基礎設施建設工程,水利、水電和部分能源基礎設施建設工程,生態旅游類建設工程和其他建設工程6大類。具體可以細分為公路、鐵路、碼頭、旅游、水利、礦產開發、生態保護、輸變電、橋梁、管道、風電、火電、水電和其他工程共14種類型。

如圖1所示,公路項目數量最多,共有44個,占樣本總數的22.92%;其次為水利項目,共有37個,占樣本總數的19.27%;旅游項目有17個,占樣本總數的8.85%。

圖1 2012—2015年各類型涉區項目數量分布

2.2 涉區項目的分布范圍分析

192項涉區項目共涉及天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆25個省、自治區和直轄市(圖2)。從大行政區域上看,西南地區數量最多(55項),占總數28.65%,這也與我國西南地區自然保護區數量最多的現狀相一致;其次為東北地區(36項),占總數18.75%;西北地區(28項),占總數14.58%;華北地區(27項),占總數14.06%;華中地區(24項),占總數12.50%;華東地區(19項),占總數9.90%;華南地區(7項),占總數3.65%。

從省域上看,內蒙古自治區的涉區項目數量最多,共30項,占總數的15.63%,分別涉及內蒙古賀蘭山、黑里河、達里諾爾、白音敖包、西鄂爾多斯、錫林郭勒草原、大青山、額濟納旗胡楊林、大青溝、圖牧吉、古日格斯臺、賽罕烏拉12個國家級自然保護區。其次為四川省,共29項,占項目總數的15.10%,分別涉及四川長江上游珍稀特有魚類、美姑大風頂、海子山、稻城亞丁、雪寶頂、格西溝、黑竹溝7個國家級自然保護區。山西、山東和新疆均僅有1項涉區項目,也均只涉及1個國家級自然保護區。北京、上海、福建、江西、海南和西藏未上報涉區項目,一方面可能是由于如北京、上海等本身自然保護區數量就很少,期間沒有建設項目涉及自然保護區;另一方面可能是由于地方未將涉區項目上報。

192項涉區項目共涉及內蒙古錫林郭勒草原、吉林長白山、江蘇鹽城濕地珍禽和四川海子山等101個自然保護區,其中國家級自然保護區85個,占保護區總數95%以上,省級(自治區級)9個,市級6個,縣級1個。

圖2 2012—2015年各省、自治區和直轄市涉區項目數量分布

2.3 單個保護區同時存在多項涉區項目

192項涉區項目與自然保護區并非呈一一對應關系,尤其是一些面積較大、開發程度較高、緊鄰城市開發區域的自然保護區,一個保護區中往往同時存在多個建設項目。例如涉及長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區的項目有25個之多,涉及四川、重慶和貴州片區;涉及內蒙古西鄂爾多斯國家級自然保護區的項目有11個;涉及青海三江源國家級自然保護區的項目有9個;涉及天津古海岸與濕地和江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護區的項目有7個;涉及河南黃河濕地國家級自然保護區的項目有6個(表1)。這僅僅是2012—2015年的情況,實際上,這些保護區內開發建設項目數量要更多,這種情況需要引起高度關注。

2.4 單個項目涉及多個自然保護區

192項涉區項目中絕大多數僅涉及1個自然保護區,但有少部分同時涉及多個自然保護區,這些項目通常具有建設范圍大、路線長的特點,多數為公路、鐵路和輸變電等線性工程。如黑龍江干流堤防工程涉及8個自然保護區,甘肅酒泉至湖南800千伏特高壓直流輸電工程穿越6個自然保護區,內蒙古錦州港至白音華鐵路擴能項目、西氣東輸三線中段(中衛—吉安)、滇西北至廣東特高壓輸電工程和中國石化新疆煤制天然氣外輸管道工程均涉及3個自然保護區(表2)。

表1同時存在多項建設項目的國家級自然保護區

Table1Naturereservewheremultipleconstructionprojectsexist

序號自然保護區名稱涉及行政區域涉區項目數/項 1長江上游珍稀特有魚類四川、重慶和貴州25 2西鄂爾多斯內蒙古11 3三江源青海9 4古海岸與濕地天津7 5鹽城濕地珍禽江蘇7 6黃河濕地河南6 7錫林郭勒草原內蒙古5 8莫莫格吉林5 9長江新螺段白鱀豚湖北5 10大青山內蒙古4 11長白山吉林4 12鳳陽山-百山祖浙江4 13金佛山重慶4 14沙坡頭寧夏4 15白芨灘寧夏4 16達里諾爾內蒙古3 17丹東鴨綠江口濕地遼寧3 18三江黑龍江3 19南麂列島浙江3 20東洞庭湖湖南3 21海子山四川3 22美姑大風頂四川3

表2同時涉及多個自然保護區的涉區項目

Table2CPANRswhichaffectingmultiplenaturereserves

序號建設項目名稱 涉及行政區域涉及保護區數/個 1黑龍江干流堤防工程黑龍江8 2甘肅酒泉至湖南800千伏特高壓直流輸電工程甘肅、陜西、湖北、重慶6 3錦州港至白音華鐵路擴能項目內蒙古3 4西氣東輸三線中段(中衛—吉安)工程河南、湖北3 5滇西北至廣東特高壓直流輸電工程云南、廣東、廣西3 6中國石化新疆煤制天然氣外輸管道工程寧夏、甘肅、河南3 7蒙西至華中地區鐵路煤運通道工程河南2 8美姑縣峨美公路椅子埡口隧道工程四川2 9玉磨鐵路工程云南2 10準東—華東±1 100千伏特高壓直流輸電工程甘肅2 11S308線玉樹結古鎮至不凍泉段公路青海2 12改建鐵路青藏線格爾木至拉薩段擴能改造工程青海2

2.5 涉區項目在保護區不同功能區中均有分布

雖然《中華人民共和國自然保護區條例》對于核心區、緩沖區和實驗區的功能和管理有明確規定,核心區和緩沖區內禁止建設任何生產設施。但實際工作中,由于一些保護區為搶救性劃建,缺乏科學論證,導致范圍過大,將很多人口密集區域(如縣城、鄉鎮、村莊)劃入保護區內,造成少數建設項目不可避免涉及核心區或緩沖區。

研究發現,192項涉區項目中,僅涉及實驗區的有141項,占項目總數73.44%;僅涉及緩沖區的有8項,占項目總數4.17%;僅涉及核心區的有16項,占項目總數8.33%。此外,還有少數項目同時涉及多個功能區,其中同時涉及實驗區和緩沖區的有11項,占5.73%;同時涉及實驗區和核心區的有2項,占1.04%;同時涉及緩沖區和核心區的有5項,占2.6%;同時涉及實驗區、緩沖區和核心區的有9項,占項目總數4.69%。

2.6 涉區項目生態影響專題報告編制單位

192項涉區項目的生態影響專題報告均為具有相應建設項目環境影響評價資質或工程咨詢單位資格的單位編制,編制單位主要為環保、林業、農業、水利、國土、交通等部門的科研機構,高等院校和公司企業。192個研究樣本中,有48個專題報告由環保部門科研機構編制,占總數的25.00%;有46個專題報告由公司企業編制,占總數的23.96%;有34個專題報告由高校編制,占總數的17.71%;有22個專題報告由林業部門科研機構編制,占總數的11.46%。

另外,192項涉區項目中,有152項生態影響專題報告由省(區、市)內單位編制,占項目總數的79.17%;而省(區、市)外單位編制的僅有40項,占項目總數的20.83%。這表明大多數涉區項目的生態影響評價工作還是由當地單位開展,得益于當地單位對所在省(區、市)情況較熟悉。

3 涉區項目對自然保護區的生態影響分析

對192項涉區項目生態影響專題報告材料整理分析發現,雖然不同類型項目對自然保護區的生態影響各有不同,但仍然有很多共性的生態影響,主要體現在以下幾個方面:

3.1 直接占地影響

各類涉區項目絕大多數都不可避免地對保護區產生占地,包括施工臨時占地和永久占地,并通過占地改變區域原有的土地利用類型,導致自然植被破壞和生物量喪失,如果侵占野生動植物棲息地,則甚至造成狹域分布的珍稀植物生境受到破壞。例如,近年來隨著沿海灘涂開發強度日益增加,涉及江蘇鹽城濕地珍禽國家級自然保護區的風電場和光伏電場項目越來越多,僅2012—2015年就有6項,約占項目總數的3%。風光互補綜合式開發雖然可以最大程度利用資源,但卻需占用保護區很大面積,尤其是光伏電場鋪設大面積太陽能板,直接影響被覆蓋區域自然植被生長,導致區域生態功能喪失[12-15]。

3.2 阻隔作用影響

2012—2015年公路、水利、輸變電、鐵路和管道等線性工程達117項,約占總項目數的61%。當眾多線性工程建成運營后,將對保護區造成直接的線性切割,導致野生動植物生境被分割,生境島嶼化、破碎化程度不斷加重,甚至阻斷一些野生動物遷徙通道,會對生物多樣性產生直接影響。例如,閔泓翔[16]在分析綿茂公路對九頂山、寶頂溝自然保護區的阻隔效應時發現,道路兩側近距離范圍內只有極個別小型動物活動,極大地限制了動物種群間交流與基因互換,降低了物種遺傳多樣性,對種群生存力造成威脅。公路阻隔對需要生存于大面積連續生境內部的大型獸類等物種威脅更加嚴重,且隨著時間推移,阻隔作用有加強趨勢[17]。

3.3 污染物直接影響

涉區項目在施工期和運營期都會產生各種類型污染物,包括施工期的機械噪聲、廢氣、滴漏的油料和揚塵等,運營期的噪聲、振動、電磁輻射和夜間光污染等,都會對自然生態環境造成直接影響。白濤等[18]對武漢上涉湖濕地自然保護區建設項目進行環境影響分析發現,最主要的影響就是施工期各類施工機械產生的廢氣、堆場(黃砂、石灰)揚塵帶來的大氣污染和職工生活垃圾、游客游覽廢棄物帶來的固體廢棄物污染。

3.4 自然景觀影響

隨著涉區項目建成和運營,自然生態環境中的人類活動因素增加,人工設施的增加降低了自然生境的自然性。風電場、高壓輸變電等部分項目在施工期修建變電站,架設基塔和運輸材料等都會對沿途保護區的自然景觀產生一定的視覺影響,施工便道等臨時占地也會對景觀產生一定影響,造成景觀疤痕[19-20]。防洪護岸等水利工程改變了河道自然岸線,也會對自然景觀造成較大影響。建設大壩會改變河流的天然徑流、河道形態,還可能淹沒森林、草地或農田,改變自然生境[21]。梯級水電站對自然景觀也有同樣危害[22]。

3.5 累積生態影響

當一個自然保護區內同時存在多個建設項目時,需要高度關注其累積生態影響。涉區項目的累積生態影響指不同時間、不同類型建設項目在施工期及運營期對自然保護區主要保護對象、功能區劃、生態系統結構和服務功能、自然景觀以及珍稀瀕危物種等生態影響的相互疊加[23]。2012—2015年,36個自然保護區有2項及以上涉區項目,其中涉及長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區的項目就有25項之多,項目類型包括碼頭、防洪護岸等,少數項目甚至涉及緩沖區和核心區,這些相繼建設的涉水項目對保護區的影響會產生疊加效應[24-25]。內蒙古是我國北方重要的生態安全屏障,但僅涉及西鄂爾多斯國家級自然保護區的項目就有11項,雖然這些項目都位于實驗區,單個項目對保護區的影響不大,但就整體來看,產生的生態累積效應對保護區的影響非常大。在實踐中,很多涉區項目由于立項和建設時間不同,具有很強的隱蔽性,如果僅僅分析單個項目的生態影響,影響通常較小,也符合相關法規政策,很容易獲得批準。但如果從長時間序列和更大尺度上分析與預測這些項目對保護區的綜合生態影響和累積效應,則形勢十分嚴峻。

4 建議

黨的十九大報告提出“人與自然是生命共同體,人類必須尊重自然、順應自然、保護自然。堅決制止和懲處破壞生態環境行為”。為進一步加強我國涉區項目環境管理,切實落實全過程監管,借鑒發達國家對涉區項目環境監管經驗,提出如下具體建議:

(1)要進一步發揮規劃環境影響評價對開發強度的控制作用。在實踐中要切實做到規劃先行,重視規劃工作。通過加強規劃環境影響評價工作,可以提高規劃的科學性,從源頭預防環境污染和生態破壞,促進經濟、社會和環境的全面協調可持續發展。分析發現,很多涉區項目并未被納入相關規劃中,也未進行規劃環評,導致涉區項目隨意增加。建議涉區項目首先要納入保護區相關規劃中,作為項目重要立項依據,并且進行嚴格的規劃環評,理順項目建設時序,明確開發規模,確保開發建設活動在生態允許閾值范圍內,為主要保護對象留下必要空間。

(2)要進一步提高地方政府對自然保護區工作的重視程度和生態保護意識。隨著國務院“簡政放權”不斷推進,絕大多數涉區項目由省級生態環境部門審批,而不用征求生態環境部意見。實踐發現,在一些地方,尤其是經濟落后的偏遠山區,經濟發展與生態保護的矛盾依然突出,保護讓位于開發的現象依然存在,地方政府對于生態保護的重要性認識仍然不足,涉及自然保護區等特殊生態敏感區的建設項目還在不斷增多。因此,只有切實提高地方政府生態保護意識,特別是重視保護區工作,才能真正意識到限制建設項目的開發強度對于保護生態環境的重要性,才能真正落實自然保護區屬于禁止開發區的概念,才能真正實現“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念。除提高生態保護意識外,省級環境保護部門應當建立涉及國家級自然保護區建設項目的后評價制度,及時開展跟蹤評價工作。

(3)要進一步加強涉區項目選址選線的科學論證。涉區項目生態影響大小很大程度決定于項目選址、選線。因此在立項階段,要高度重視選址、選線工作,要開展細致的基礎調查,對項目位置進行科學深入的比選,盡可能避繞自然保護區范圍,實在無法避繞的,再針對工程規模、工程施工及運行不同方案進行詳細比選,篩選對自然保護區影響最小的方案。對要穿越自然保護區的線性工程,在設計單個項目時,應盡可能結合相關規劃,為后續可能建設的線性工程預留通道或廊道,避免后續項目再新增通道,導致保護區破碎化加劇。對每一個涉區項目都必須組織專家進行認真的生態準入技術審查,提出進一步優化設計及生態恢復措施的建議,否決不合理或生態影響大的項目，并利用衛星遙感監控手段加強對涉區項目事中事后的監管。

(4)要切實落實相關生態補償措施。涉區項目不可避免需要占用自然保護區的土地,對生態環境和自然資源造成損失,而開展恢復和監測等工作均需要足夠的經費支持。按“誰受益、誰補償,誰破壞、誰恢復”原則,要高度重視生態補償措施方案的提出和落實,避免過去存在的生態措施流于形式、只提出不兌現的弊端。此外,在實踐中,還會經常出現建設單位“花錢買平安”的現象,雖然繳納了生態補償費用,但經費并未用到實處,出現“補償經費到位,補償措施不到位”的奇怪現象。因此,要根據涉區項目對自然保護區的生態影響情況,提出有針對性的生態恢復與補償措施,并根據措施列出預算,落實到位,真正將補償經費用到補償工作中。

(5)要加強公眾參與度。目前,我國建設項目環評中公眾參與都采取問卷調查的形式,信息發布渠道單一,參與公眾數量有限,常常受到諸多客觀條件制約,公眾參與的實際效果并不理想。同時,由于建設單位或其委托的環境影響評價單位為了項目能通過評審,在組織公眾參與過程中,通常存在向公眾發布信息時避重就輕,在處理公眾反饋意見時難以真正做到客觀公正。近年來公眾對自然保護區的認識、關注和了解日益加深,涉區項目不僅需要公眾知情,還需要傾聽公眾的建議與意見,根據公眾的建議及時對項目選址、選線和工藝技術等進行調整與優化,才能更好地降低涉區項目的生態影響,真正實現人與自然的和諧,保護與發展的雙贏。