走出城市競爭時代

尹稚

2018年中國常住人口城鎮化率達到59.58%，可以說城鎮化的上半程已經走完。雖然從數據上看，戶籍人口城鎮化率（43.37%）與常住人口城鎮化率仍有差距，但這是中國體制機制造成的，需要慢慢解決。

無論如何，中國已有一半以上的人口生活在城市中。未來中國將進入城鎮化的后半程，雖然后半程需要轉移的人口數量要低于前半程，但俗話說“行百里半九十”，因此接下來的城鎮化道路只會更艱難、更艱巨。之所以這樣說，因為在前半程高速的城鎮化過程中，我們犯過一些錯誤，有很多經驗教訓需要吸取。

最后一塊拼圖

在城鎮化的后半程中，要順應城鎮化大勢。

中國人口向社會經濟發達地區、向大城市大都會地區的聚集大勢不會改變。這是一個被世界城鎮化進程和中國近幾十年來人口遷移情況所印證的趨勢。

依據趨勢判斷，中國城鎮化最終會形成以19+2城市群為主體形態的格局。這是對中國2035年甚至是2050年城鎮化格局的宏觀趨勢判斷。但是否所有工作可以一步到位？通過觀察，中國真正發展得相對比較成熟的城市群，只有長三角城市群和珠三角城市群，其他城市群都屬于發育階段，甚至是初始培育階段。

在此背景下，中國既要應對人口產業向重點承載區域集中的壓力，又不希望再犯過去一城獨大、未富先衰、未大先衰、引發大量城市病的錯誤。因此，有必要探索一條超越城市，從中心城市走向適度尺度的區域合作發展道路，即都市圈。

從這個角度看，都市圈將成為彌補中國城鎮化戰略的最后一塊拼圖，建立起城市群與中心城市及以下各級聚居點之間有效的鏈接，實現全尺度空間組合。整合從十八大到十九大陸續出臺的城市群戰略、都市圈戰略、中心城市戰略、大中小城市協調發展戰略、特色小鎮戰略和鄉村振興戰略，形成環環相扣的城鎮化總體戰略格局。

都市圈既承擔著探索新的發展模式的使命，也是探討治理中國大城市病的一個可能的藥方。“發展與治病并舉”，讓中國城市進入到區域協同的新發展時代，走出前30年的城市競爭時代。

改革開放前40年中，中國一直處于整體發展資源短缺、資本短缺的狀態，城市經歷了一個從嚴重“吃不飽”到“吃撐”的過程。因此說，中國城市的發展起步于一個競爭時代。在“吃不飽”、資源短缺、資本短缺的情況下，談區域協同是沒有意義的。當時，每個城市首先拼命從全球化的大鍋里多舀一勺飯，以保證自己吃飽。當時即使有區域協同和合作的思想，城市也沒有足夠的本錢來實現。

以北京為例，北京并非一開始人為的“攤大餅”。北京市在上世紀50年代后期的規劃就提出，在近遠郊發展衛星城，控制中央組團的發展。但在那個年代無法實現，甚至一直到改革開放以前都無法實現。中心城市的輻射能力不足，基礎設施的延展能力不足，主城區與近遠郊區縣之間的交通條件不良等等客觀因素，決定了美好的設想無法在那個時代成為現實。

改革開放后期，隨著高速公路網的逐漸普及、城際鐵路系統的逐步完善，北京在2000年的規劃中，才從單一中心模式實實在在地走向中央組團加外圍新城共同發展的模式。經過改革開放40年的積累，中國相當一部分中心城市已經或多或少具備了一定區域拓展能力，這種能力既包括經濟影響力和輻射力，也包括基礎設施互聯互通的工程能力。所以當下著手抓都市圈是一件恰逢其時的事情。

區域一體化真諦

都市圈戰略所帶來的最大變化是如何看待中心城市與都市圈內其他大中小城市、小城鎮與鄉村之間的關系。

在都市圈戰略提出以前，中國中心城市發展，用大白話來講，就是什么好吃的都往自己嘴里塞。最盈利的產業、最好的公共服務設施、最好的基礎設施支撐能力，都是被中心城市所占據的，導致了在空間有限的中心城市主城區中，疊加的功能過多，擔負的職能過多，聚集的資源過多，這些都誘發了人口在中心城區高強度集中。

但是，考慮到邊際效應遞減的規律，當人口達到某種密度以前，集中度越高，能夠帶來的正向社會經濟增長越大；當達到一個臨界值后，為了人口集中而投入的資源、資本所帶來的收益會逐漸遞減。中國很多特大城市已經到達了這一拐點，要保證比較高的投入產出收益，需要向外釋放能量。當把以城市為代表的人居環境看成一個個封閉系統時，輸入的能量在被利用或轉化過程中，熵一定是趨于增大的，因此某種程度的混亂是不可避免的，并最終走向解體。

100多年前城市規劃先驅們就開始關注這個問題，當時富有遠見的學者們提出，要使得城市聚集的能量得以合理的釋放，不導致系統自身的紊亂加劇、城市病加劇，其希望一定在于區域協調和區域合作。把城市系統變為一個更為開放的系統，才有可能使得系統重回相對穩定的狀態，減少系統內部的秩序混亂。

與中國空間尺度相當的美國，在上世紀50年代逐步認識到區域協作的重要性，于1960年-1970年的十年間成立了26個區域組織和跨城市議會，并建立起與區域協作相適應的統計制度。時至今日，美國已有233個大都會統計區和700余個跨城市議會。

全國主要都市圈/都市連綿區綜合發展質量評價分類

當中國發展成一個大國的時候，“一帶一路”也好，人類命運共同體也好，都是在釋放發展中的動能，其客觀效果會帶動更廣大的地域，走上一條共同富裕的道路。

對于當前城市格局，都市圈戰略最顯著的影響是對傳統的中心城市無限擴張模式進行戰術層面的反思，即中心城獨大的模式會發生根本性的變化。未來可能是一種中央組團與周圍的其他大中小城市之間相互協調發展的模式，共同打造完整的分級配置資源的城鎮體系。而非過去依靠少數中心城市，用中心城市自身的擴張來解決未來的發展動能釋放問題。毫無疑問，不同的城市會在這種協調發展釋放動能的過程中迎來新的機遇。

實際上，中國也存在中心城市動能合理釋放的案例，回顧上海成長的歷程，觀察上海與周邊的二級和三級城市之間的關系可以管中窺豹。

上海市的經濟動能釋放在改革開放之前已經出現，在中國處在鄉鎮工業的探索時期，即人民公社制度下隊辦工業、社辦工業發展階段，上海就出現了“星期天工程師”為代表的工程師下鄉現象。這是一種比較典型的大都會過剩經濟動能、技術動能、科技動能向外釋放的過程。

江浙一帶小城鎮、鄉村之所以崛起得非常快，與上海地區經濟動能的高強度對外釋放、向外輻射能力的強化是有非常直接關系的。

同時，經歷這么多年的變化，上海自身的城市功能在逐步升級換代，其工業化動力也發生了很大的空間位移。上海周圍的蘇錫常、寧鎮揚、湖嘉杭，都逐步成為新興的工業化地區，同時也是城市化發育程度最高的地區。

從長三角的成長歷程，可以看到區域協同發展的好處，所帶來城市格局的變化，以及各級居民點能從中分得什么樣的資源，迎來什么樣的機遇。為什么特色小鎮在浙江可以欣欣向榮，但把政策推向全國，在很多地區卻出現政績工程、出現沒有發展動力的人為推動特色小鎮的建設。其實缺少的就是特色小鎮所依賴的大都會地區和大都會中中心城市的輻射力。

正是這種輻射力和互聯互通能力，創造了浙江、江蘇小城鎮前所未有的發展機遇。這種機遇不僅僅能輻射到小城鎮一級，同時帶動了江浙地區成為中國城鄉差距最小的地區。

江浙地區早已沒有一般意義上的鄉村振興問題，大部分的鄉村已經實現了高強度的非農業就業，其物質生活形態在某些方面并不亞于中心城市，這才是真正的城鄉一體化、城鄉融合的典范型發展地區。

差異化引導

中國作為一個廣域大國，即使是以都市圈作為下一階段城鎮化的抓手，我們也要清楚認識到各個都市圈也是不均衡的，應該要有所區別對待。經過清華大學中國新型城鎮化研究院團隊的分析，中國都市圈按發展水平分為成熟型、發展型、培育型三個層級。

以長三角地區和珠三角地區為例，其實已經不僅僅是簡單的都市圈問題，而是由多個非常成熟的都市圈所構成的都市連綿區，或者說已經進入到城市群發展階段。

作為中國最發達的兩個地區，任何一個都市連綿區中都包含不止一個都市圈。上海都市圈、湖嘉杭都市圈、蘇錫常都市圈、南京都市圈，其實在空間形態和經濟聯系上已經高度一體化，已經到了可以探討以更大尺度的城市群作為未來發展主要方向的階段。

而對于以京津冀地區首都都市圈、合肥都市圈、青島都市圈為代表的16個處于培育階段的都市圈，應恰逢其時地以都市圈戰略作為現階段的抓手，推動都市圈的培育建設。

還有南昌都市圈、昆明都市圈、重慶都市圈等11個都市圈其實仍然處在一個初期培育階段。這些都市圈仍然處于中心城市職能強化，輻射能力提升階段。但是都市圈戰略的提出為這一類地區的中心城的發展思路提供了完全不一樣的指引，可以避免其走上一城獨大、中心城區過大等未來可能引發病患的發展路徑。在其培育中心城市自身職能的過程當中，可以嘗試在小于一小時通勤圈或更小的尺度上考慮區域協同問題，從戰術層面預防大城市病的加劇，避免重犯我們國家一些大都會地區中心城市過度集中的錯誤。

三大城市群合而不同

談到區域協同，不得不提到北京。

近兩年與北京相關的有兩個重大的區域協作戰略舉措，一個是疏解非首都職能的雄安新區，一個是疏解北京自身過度集中于中心城區職能的通州副中心。這兩個點的建設將對于京津冀一體化帶來的最大影響，其實是要在京津冀地區打造兩個新的戰略支撐點，與區域合作相向而行，而非背道而馳。

例如，北京與天津的協作發展，通州副中心向東延展處在京津發展走廊的重要節點位置。天津與之協調，相向而行，相應地加強武清區的建設，打造成為跳出天津綠環的一個新城，京津發展帶會得到極大的加強，成為京津地區釋放經濟動能的主軸帶。

雄安新區同理，在疏解北京非首都核心職能的同時，也填補了河北地區長期以來缺乏一個有活力的戰略支撐點的問題。

在冀中地區，雄安新區的選址其實是歷史上發展的一塊洼地。雄安新區的建設會在北京面向石家莊的發展走廊上提供一個位置合適的新興戰略支撐點。利用首都拓展出來的職能，加大輻射力，來提升整個北京向南部發展軸帶的發展勢能。

但是兩個戰略支撐點建設所面對的問題是不一樣的。

通州副中心建設新擴展的土地面積并不大，開發計劃中一半的土地是現有建成區。通州建設更多的是一個質量提升的過程，其發展動力是非常強勁的，甚至在某種程度上不得不通過一些政策限制來保障其能夠進入穩健的發展道路，而非爆發性的發展道路。

雄安新區面臨的問題不太一樣。北京作為全國的首都，其經濟輻射動能非常強勁。但經過多年來的數據觀察，從北京市流出的人口、資金、技術是輻射全國的。河北省真正能夠承接的僅占不到10%。這個現象證明河北與北京在人力資源、營商環境等方面存在巨大的反差。

反觀上海之所以能就近輻射，是因為上海市所依托的整個江浙腹地，蘇錫常、寧鎮揚、湖嘉杭在中國近千年歷史上一直是人文薈萃、資源富庶的地區，有非常好的經濟基礎和人文條件。回顧歷史，歷朝歷代科舉制下的狀元，相當大的一部分都出自這個地區。所以當其承接上海市高端經濟職能外溢時，勢能落差較小。

相對而言，河北在歷史上是一個南北拉鋸戰的地區，是北方游牧民族跟南方的農耕文明發生劇烈對沖碰撞的地區，無數次的戰亂都曾經對這個地區形成毀滅性的打擊，所以其本身的社會經濟人文等等發展是相對滯后的。新中國建立后的穩定發展其實并沒有從根本上解決這個問題。

因此，雄安新區要建成一個新的戰略支撐點，形成一個有吸引力的疏解地，恐怕首先要逐步拉平與北京之間的位勢差距。而這種位勢差距與人息息相關部分最重要的是公共服務水平的跨越式提升。只有先對人才有足夠的吸引力，才能夠吸引新的經濟要素聚集。

京津冀地區雖然現有經濟發展態勢與長三角、粵港澳有一定差距，但這三個區域之間不存在攀比和正面競爭的問題。作為中國未來發展最有力的三個引擎，其各自作用是不一樣的。

未來中國經濟發展是以科技創新為主要動力。從這個維度來看，京津冀地區是科技服務投資的主要流出地，長三角是吸納科技投資的最主要地區，珠三角依托完善的制造業基礎是科技成果轉化的重要基地。三大城市群各自有非常大的優勢，也有其明顯的不足和缺陷。在未來的國家戰略格局當中，并非三大城市群同質化發展，用同一套指標體系考核，而是希望其把各自的優勢發揮到極致，實現錯位發展，共同成為中國參與國際競爭的重要載體。

（作者為清華大學中國新型城鎮化研究院執行院長；編輯：朱弢）