新預算法下關于加強預算績效管理的思考

李國翔

[摘 要]行政事業單位主要使用財政資金開展各項工作，通過開展預算績效管理，可以有效提高單位運行效率，提高財政預算使用效益。黨的十九大報告提出，“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年的《政府工作報告》也明確要求，全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。文章首先介紹了預算績效管理的具體內容和重要性，然后分析了預算績效管理在執行過程中存在的問題，對照問題提出了改進的具體措施，旨在為加強事業單位預算績效管理提供思路。

[關鍵詞]事業單位;預算;績效管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.104

1 前 言

《中華人民共和國預算法》（簡稱新預算法）于2014年8月頒布，這標志著我國逐步開始建立現代財政制度。科學的財政體制中要求透明預算、提高效率。加強預算績效管理是建立現代財政制度的基本要求之一，有助于行政事業單位有效利用預算資金，提高工作效率，也有助于政府部門根據績效完成情況優化預算配置，在有限預算內，提供更好更多的社會公共服務，因此，預算績效管理具有重要的實踐意義。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過的《關于全面實施預算績效管理的意見》指出：“全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革。要牢固樹立正確政績觀，創新預算管理方式，突出績效導向，落實主體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。”這些都顯示出我國推進預算績效管理改革向縱深開展。事業單位應當嚴格遵循黨和國家要求，結合自身管理需求，提高認識，研究和掌握預算績效管理的具體內容和管理流程，結合本單位實際情況，分析執行過程中存在的問題，并不斷改進，實現預算和績效管理相結合，有效提高財政資金使用效益。

2 事業單位預算績效管理存在的問題

2.1 績效目標設置不夠合理、完整

績效目標是預算績效管理的起點，目標設置應當突出重點、系統全面、便于考核，各項產出指標和效益指標應當合理反映預算支出預期實現的產出和取得效果。而從目前實踐情況看，由于部分單位對績效目標設置方法理解不到位，存在不合理和不完整等問題。主要包括：第一，績效目標類型單一。如只設置了產出指標中的數量指標，未設置時效性指標、成本指標、質量指標，效益指標設計不合理。第二，績效目標不能完整反映年度工作內容，與預算產出匹配性有待提高。如A單位某項目全年預算經X萬元，需完成10個具體工作，但預算績效目標僅涉及其中2個具體工作，與預算產出不匹配。第三，部分績效目標不夠細化，難以考核。如B單位預算績效目標之一為全面完成上級布置任務，未明確任務內容及考核要求，無法量化考核。第四，有的目標設置缺乏可行性，不符合客觀實際，有較大概率無法完成。如C單位申報預算績效目標時為突出政績，申報目標遠遠超出其實施能力，無法客觀反映年度工作任務，一是使得績效目標失去了促工作提效益的現實意義;二是有可能造成虛報預算資金、財政資金沉淀，降低財政資金使用效益。

2.2 制度建設、信息化建設等基礎工作還比較薄弱

完善的制度規定、有效的管理流程是預算績效管理的基礎。有的預算單位管理層還未樹立績效理念，更多的精力放在如何獲取預算資金，而輕視提高績效。

目前預算基層單位缺乏信息數據庫支持，績效評價標準庫、資料庫、指標庫、中介庫、專家庫等建設不足。大部分單位預算績效管理主要依靠人工統計，未實現使用信息化手段實時收集和分析相關數據，這樣造成了工作信息的碎片化，無法支持日常開展預算績效執行監控，工作效率較低。由于經費不足等因素，大部分單位由本單位內設機構進行績效管理，未委托中介機構和聘請專家，這樣造成自評結果不夠客觀、全面，不能真正反映單位實際情況，不能起到預算績效結果應用的閉環管理效果。

2.3 組織機構、宣傳培訓等保障措施薄弱

健全的組織機構、良好的績效管理氛圍和素質過硬的專業管理人才是做好績效管理工作的基本保障措施。財政部在《預算績效管理工作考核辦法》（財預〔2015〕25號）中也規定了預算單位應當成立預算績效領導管理工作小組和設置專門機構，明確了工作職責，并納入了工作考核。

在實踐中，有的預算單位的本級預算績效管理組織機構還未成立，或已成立但未發揮應有作用，僅僅把績效管理工作加入財務部門年度工作中，并沒有從單位層面進行總體規劃和統一開展，也沒有要求業務部門參與績效管理的申報和執行，很大程度上制約了預算績效管理工作的推進，也未能實現用績效管理促進提高預算資金使用效益的目的。

績效理念的宣傳和績效管理培訓還有待加強。績效管理工作人員不僅應當懂財務，還應該懂管理、懂業務、懂專業、熟悉流程操作和管理軟件使用，尤其基層單位工作人員以兼職人員為主，難以深入開展績效管理工作。

3 針對預算績效管理存在問題的加強措施

3.1 加強預算申報與績效目標申報

申報預算時，應當根據預算將要達到的產出和效果，設置合理可行的績效目標，包括產出指標和效益指標。產出指標應當細化為數量指標、質量指標、時效指標和成本指標;效益指標應當細化為經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標以及社會公眾滿意度指標等。

第一，績效目標具體預期完成值應當合理、可行，全面客觀反映預期目標，這樣才能起到實現考核手段，促進工作效率和提高資金使用效益的目的。例如：A單位X項目內容是根據國家有關規定，對某類產品的環保要求進行抽檢，對不合格產品的廠家下達整改通知單，并按流程向社會公告。該單位年度績效目標只設置了2個指標和目標，包括：指標一：數量指標“完成檢驗XX產品的批次數量”，目標為“>50%”;指標二：滿意度指標“社會公眾對抽查結果信息公開不滿意投訴率”，目標為“0”。這樣設置績效目標，一是沒有全面反映年度工作任務和預算支出產生的效果;二是無法反應出A單位財政經費應完成的工作量;三是服務滿意度指標太過絕對， 很有可能無法完成。第二，產出指標在進一步完善數量指標基礎上，增加質量指標、成本指標、時效指標，并設置合理的效益指標。如產出指標中增設質量指標“抽查計劃執行率”、時效指標“抽查計劃進度執行率”、成本指標“抽查總成本”“每批次產品抽查成本”等。第三，效益指標中增設經濟效益指標。“對抽查結果發布公告，向社會公眾提供質量信息，曝光不合格產品，引導消費”，可持續影響指標“對上年度抽查的部分產品跟蹤抽查”等。

3.2 建立完善單位績效管理相關制度，增強預算績效管理手段

有效可行的預算績效全過程管理還未完全建立，沒能完全實現預算績效管理和預算編制、執行和監督有機結合，“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的閉環管理機制還需要進一步完善。從國內外預算績效發展經驗中可以看出，做好頂層設計，制定較為完善的制度規定，設計科學的考核辦法，用制度和規則管人、管事、管績效，是預算績效管理工作順利開展的基礎;采取自動準確的信息化手段開展績效目標管理，可以提高統計時效，實現實時監控;可以有效提升管理效率，降低工作量的同時，提高執行效果。建議從以下方面進行加強：

第一，積極推進信息化建設，開發或改進預算管理系統，增強預算績效管理和預算執行手段，實時通過信息系統用數據進行績效目標監控及預算執行分析，通過科學的統計分析方法，轉換成及時有效的決策信息基礎，做到高效準確的動態監控，及時了解和督促績效目標有效完成。第二，建立績效管理專家庫或選擇績效目標管理中介機構，引入外部視角，借助專業機構在多家單位開展績效目標執行評價的豐富經驗，協助單位提高績效管理水平，補齊管理漏洞。

3.3 加強保障措施

第一，成立由單位主要領導為成員的績效管理領導機構，明確由業務部門和管理部門分工職責的工作機構，組織開展宣傳培訓，將績效管理納入單位考核體系，使預算績效管理各項工作有效執行，促進單位工作效率和資金使用效益。第二，在參加相關培訓學習或在單位內部開展績效管理培訓，樹立績效理念，掌握績效管理規則和流程，提高工作人員業務能力。

參考文獻：

[1]徐東波.預算績效管理在行政事業單位的應用探討[J].財經界（學術版），2014（23）：76-81.

[2]溫小素. 淺談行政事業單位的預算績效管理[J].商業會計，2014（2）：110-111.