淺議混改背景下黨委會參與國有企業公司治理法律問題

摘要：國有企業黨委會是國有企業的核心，如何平衡好國企黨委會和股東會以及董事會之間的關系，成為黨委會參與國有企業公司治理的關鍵。

關鍵詞：國有企業;公司治理;黨委會

黨的十九大報告提出“堅定不移全面從嚴治黨，不斷提高黨的執政能力和領導水平”。國有企業控制著國民經濟的命脈，應始終堅持黨的領導，充分發揮黨的核心作用。在國有混合所有制改革的背景下，如何將黨委會為代表的“老三會”（黨委會、職代會、工會）和現代公司治理結構核心的“新三會”（股東會、董事會、監事會）實現制度間的契合并且如何平衡多元股東訴求與黨委會意志不一致的問題，成為亟待解決的問題

一、國有企業黨委會參與公司治理的必要性

狹義的公司治理通常被稱為公司治理結構，主要指公司的所有者、董事會和經理高管層三者形成的一種管理架構，并且三者形成一種相互制約的關系。其中，公司的所有者即股東將資金的財產授權委托給董事會管理，董事會通過經理層來具體實施其意志。廣義的公司治理除對公司內部進行制衡外還包括對資本市場、物料市場等一系列外部運作。公司治理的核心理念在于“委托—代理關系”即董事會的職權來源于股東的授權，經理的職權來自于董事會的授權，同時公司的所有權與公司的管理權相分離。

國有企業的公司治理有著異于私有制公司治理結構不同的特點。根據公有制經濟的特點，公有制財產歸全民所有，全部民眾將所有的財產委托給各級政府經營管理，各級政府又將該管理權限委托給國有企業具體負責經營管理。如此繁復的委托鏈條使得公司的股東并不是財產的所有人。繼而導致在現實情況下，國有企業所有權存在“缺位”和“內部人控制”問題。

國有企業黨委會作為內嵌于公司治理結構的重要機關，首先可以代表黨組織和出資人行使監督職能，補缺目前普遍存在的監事會監督乏力的問題，并且部分解決國有企業所有權“缺位”的問題。此外，由于黨委會既非公司的決策機構也不是公司的執行機構，其本身可以置身于國有企業內部之外，可以對公司的經營情況、外部市場環境有更清晰的認識，繼而有效解決“道德風險”“逆向選擇”的問題。因此從公司治理機構角度看，黨委會是國有企業必備的機構。

二、國有企業黨委會參與公司治理的法律依據

我國《公司法》第十九條規定：“在公司中，根據中國共產黨章程的規定，設立中國共產黨的組織，開展黨的活動，公司應當為黨組織的活動提供必要的條件。”2017年10月24日黨的十九大修改通過了《中國共產黨章程》，其中第33條第2款規定：“國有企業黨委發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。國有企業和集體企業中黨的基層組織，圍繞企業生產經營開展工作，保證監督黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹落實，支持股東會、董事會、監事會和經理依法行使職權。”因此，不論是公司法層面還是黨章規定，都對黨委會參與公司治理提供了法律層面的依據。

三、國有企業黨委會參與公司治理存在的制度困境

盡管公司法和黨章賦予了黨委會參與國有企業公司治理的法律地位，但實踐中仍存在公司法與黨章在黨委會參與公司治理方面相互掣肘的問題：

1、黨委會與股東會、董事會的制度沖突

根據各級國資監管部門和黨委的規定，國有企業黨委會負責對國有企業“三重一大”事項進行決策，并將該事項寫入了國有企業的公司章程。而根據《公司法》，股東會和董事會是公司決策的核心部門。因此，在制度層面容易引起黨委會和董事會決策的沖突。

對于黨委會成員的構成，目前黨政和公司法沒有相關規定，通常情況下，國有企業黨委會成員多數為公司控股股東的人員，而在國有企業混改背景下，多元股東參與國有企業公司治理，公司股東會和董事會就成了不同股東利益訴求的“集中地”。若黨委會由控股股東構成，繼而國有企業的重大決策間接由控股股東完全控制，不利于其它股東表達其利益訴求，也不利于對國有企業的運營進行事前監督。

2、董事雙重身份引起的制度困境

黨委會的決策機制采取的是“集體決策，集體負責制”，而董事會采取的是“董事個人負責制”即根據《公司法》第103條的規定“董事會應當對董事會決議承擔責任，董事會決議違法法律、行政法規或者公司章程、股東大會決議，致使公司遭受嚴重損失的，參與決議的董事對公司負賠償責任，但經證明在表決時曾表明異議并記載于會議記錄的，該董事可以免除責任”。但按照“雙方進入、交叉任職”的領導體制安排，若該持不同意見的董事為黨委會成員，雖然在董事會層面免責，但仍在黨委會層面承擔相應責任。

四、破解國企黨委會參與公司治理的制度困境的思路

1、建議《公司法》中明確國有企業黨委會職權。建議在《公司法》中對國有企業單章規制，參考股東會、董事會、總經理的規定，明確國有企業黨委會應承擔的職責，比如對“三重一大”事項的決策，賦予法律層面的支撐。

2、建議在《公司法》中明確黨委會的構成。根據“雙方進入、交叉任職”的原則，國有企業的董事由黨委會成員兼任，或者將董事會原有成員吸納為黨委會成員。但該原則沒有解決黨委會成員構成比例的問題，容易導致黨委會成員幾乎為控股股東人員的情形，建議按照股東持股比例向國有企業黨委會推薦黨委成員，從而充分發揮黨內民主的作用。

3、突出黨委會監督職能。在現行法人治理結構下，國有企業的董事會和監事會兩個機構雖然在制度涉及上是平行的，但監事會職能并不能充分發揮出來，根源在于監事會的監督權力不到位，其地位不高，很難對董事會形成監督。而如果由黨委會直接領導監事會，由于董事會成員多數為黨委會成員，因此監事會的地位就相應能得到提升。此外，根據《黨章》，黨委監察部門履行黨紀監督職能，若由黨委會領導監事會，可以避免國有企業監督“兩層皮”的問題，既能在《公司法》層面事項監事會對董事、高管的監督和制衡，還能從黨紀層面約束董事和高管黨員的行為，有利于國有企業樹立清正廉潔的工作作風。

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作者簡介：

李懿哲（1990-），男，山西省大同市人，山西財經大學研究生在讀，法學專業，研究方向：民商法。