《建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》內容及相關問題的思考

王英瑋 常建法

2016年11月4日，國家檔案局、國家發展和改革委員會聯合印發了《建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》的通知，標志著我國建設項目文件歸檔與檔案管理進入了一個新的歷史發展階段。以往的多數相關規范和標準，基本上都是針對紙質建設項目文件和檔案管理提出的規范要求。但是，隨著項目建設工作中電子文件和電子檔案的數量日益增多，這些規范和標準在規范化指導意義上已經暴露出不合時宜的缺陷與不足，難以適應新的檔案管理對象的管理要求。正是基于這種新形勢的發展需要，國家檔案局、國家發展和改革委員會為加強建設項目檔案工作，規范建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理，使檔案工作更好地為國家項目的建設、運行和管理需要服務，根據《中華人民共和國檔案法》及有關規定，共同制定了《建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理暫行辦法》（檔發〔2016〕11號），以下簡稱《辦法》。

一、《辦法》的內容亮點和價值

《辦法》內容的主要亮點及其價值歸納起來包括以下兩個方面：

第一，《辦法》明確定義了建設項目電子文件和電子檔案的概念。同其他規范電子文件和電子檔案的文件相比，《辦法》對這兩個概念的界定清晰明了，內涵和外延把握準確。《辦法》規定：建設項目電子文件“是指建設項目在建設過程中通過計算機等電子設備產生的文字、圖表、圖像、音頻、視頻等不同形式的信息記錄”；建設項目電子檔案“是指建設項目建設過程中產生的、具有保存價值并歸檔保存的一組有聯系電子文件及其相關過程信息的集合”。

之所以稱其為亮點，是因為目前一些電子文件和電子檔案的管理規范和標準多采用“電子文件”作為“電子檔案”的概念之屬概念來使用。而《辦法》則創造性地提出了“集合”概念來說明電子檔案和電子文件的不同之處。這與國內外的檔案管理科學理論思想是一致的。檔案是一個集合概念、整體概念，而文件在一般情況下，則僅僅是一個個體性的概念。對電子文件和電子檔案的個體與整體概念關系的認識，有助于相關單位在實際的文件歸檔和檔案管理實踐中，正確地處理好兩者之間的關系。《辦法》對建設項目電子檔案的界定，充分揭示了其本質特征，即“一組有聯系電子文件及其相關過程信息的集合”。實踐表明，一味地倡導所謂“大文件”概念的做法，不僅混淆了“文件”概念和“檔案”概念之間的本質區別，而且也難以為實踐工作者提供明確的行動指南。

第二，《辦法》首次在規范性文件中，分層次提出了“七納入”的管理思想和要求。《辦法》的第五條規定：“政府投資主管部門、行業主管部門應當將電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設計劃和竣工驗收要求，協調相關部門為電子文件歸檔和電子檔案管理的計劃安排、人力組織、資金保障、質量監督提供支持。”這是第一個“納入”要求。對于明確政府投資主管部門、行業主管部門的電子文件歸檔和檔案管理責任，提出了明確的要求。多年的項目管理經驗表明，如果在項目的建設計劃和竣工驗收要求中，沒有切實將文件歸檔和檔案管理責任納入其中，就很難為國家和建設單位或業主單位積累和留存完整、系統、準確的項目檔案，也會對日后的項目管理、運營、維護、改建擴建等各項工作的順利進行造成不良影響。

《辦法》的第七條規定：“檔案行政管理部門負責對項目電子文件歸檔及電子檔案的保管、利用和移交工作進行監督、指導，將電子檔案管理工作納入檔案專項驗收內容。”這是第二個“納入”要求。由于傳統的檔案管理慣性思想作用，一些建設、施工、監理單位常常只重視紙質檔案的管理，而對項目建設過程中形成的電子文件歸檔和電子檔案的形成、積累、移交工作缺乏必要的重視，加之傳統的項目檔案驗收對“紙質檔案”的偏愛，致使項目建設的電子檔案缺乏留存或殘缺不全。這種傳統慣性也在某種程度上造成了檔案管理成本的增加，不論是按照“雙套制”的思路打印紙質文件，還是在檔案管理階段投入大量人財物資源搞“數字化”，都極大地增加了項目檔案的實際管理成本，降低了項目檔案的使用效率。《辦法》將電子檔案管理工作納入檔案專項驗收內容的規定，不僅有利于改變項目建設單位、施工單位、監理單位的傳統作業慣性，并在項目建設的整個生命周期內重視電子文件的形成、積累和歸檔管理工作，而且更重要的是可以為項目今后的管理、運營、維護等各項工作的開展，保存系統、準確、完整、可用的電子檔案資源，降低檔案管理的實際成本，并為項目物權人和項目使用單位留下有效的電子檔案憑證體系。

《辦法》的第九條規定：“建設單位應將項目電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設計劃和項目領導責任制，納入招投標要求，納入合同、協議，納入驗收要求。”這是《辦法》提出的第三至第六個“納入”要求。我們可以簡稱其為建設單位“四納入”要求。“四納入”要求涵蓋了項目建設的全過程，包括項目計劃、項目招投標、簽署項目合同或協議（包括設計、采購、施工、監理等）、項目驗收（包括階段性驗收、預驗收、終驗）等關鍵環節和業務階段。長期的項目檔案管理經驗表明，如果項目檔案的管理同項目領導的責任相分離，往往會使項目檔案管理的整體質量受到不同程度的影響。有的項目領導甚至會自覺或不自覺地輕視項目檔案的管理，從而造成項目檔案管理的人員缺乏、資源保證不足、制度建設松弛、標準執行不到位等問題的出現，最終影響項目檔案的質量。為此，《辦法》特別強調要將項目電子文件歸檔和電子檔案管理工作“納入項目領導責任制”。

《辦法》的第二十一條規定：“各單位檔案管理部門應當將項目電子檔案納入單位檔案分類體系，按項目檔案管理規則編制檔號，進行分類管理。”電子檔案和其他檔案一樣，都具有類屬性，這也是檔案“成長”的內在“基因”。《辦法》明確要求將項目電子檔案納入單位的檔案分類體系，這是按照檔案的這一運動規律和特點的要求做出的科學規定。在項目檔案的管理實踐中，只有對所形成的歸檔文件及時進行歸類處置，才能保持其“成長”的連續性，才能為項目的順利建設和今后的項目管理提供連續的檔案憑證保障體系和信息保障體系支撐。

二、對《辦法》的內容理解和認識

《辦法》共分32條，內容主要包括：

（一）明確了《辦法》的制定和實施的目的及主要適用范圍

《辦法》的制定目的是“為規范建設項目電子文件歸檔和電子檔案管理，維護電子文件和電子檔案的真實、完整、可用和安全，提高管理效率，促進信息共享，便于長期保存”。這一目的表達含義豐富，說明了項目電子文件歸檔和電子檔案管理的基本要求、管理目標。制定《辦法》的直接目的就是為項目建設單位提供電子文件歸檔和電子檔案管理的基本思想和行為規范，使我國的項目電子文件和電子檔案管理可以得到規范化的原則和方法指導。項目電子文件和電子檔案管理的基本要求之一，就是對管理對象的“四性”（真實、完整、可用和安全）的維護和管控。項目電子文件和電子檔案管理的主要目標有三：即提高管理效率，促進信息共享，使項目檔案得以長期保存并發揮作用。

重點突出、適用對象明確是規范性文件得到有效執行的關鍵所在。《辦法》明確了其適用的范圍是“中央和省級政府投資主管部門審批、核準和備案的建設項目”，而其他建設項目可參照執行《辦法》的規定內容。

（二）明確了項目電子文件歸檔和電子檔案管理的原則及相關主體的管理責任

《辦法》規定項目電子文件歸檔和電子檔案管理的原則是：“遵循項目建設和信息系統運行的規律，堅持統一管理、全程管理、規范標準、便于利用、安全保密。”項目管理理論和項目文件與檔案的管理理論和經驗都表明，實現項目電子文件歸檔和電子檔案管理目標的基本前提是按規律辦事，其中包括項目建設的規律和項目信息系統運行的規律。不同的項目建設都有一定的特點和規律可循，相關主體只有較為清楚地認識到這些特點和規律，才能有效地制定項目文件和檔案管理的規劃、計劃、行動方案、分類方案、歸檔制度、歸檔流程及檔案管理政策、制度和相關的行為準則，并使整個項目文件和檔案的管理得到有效控制。項目電子文件歸檔和電子檔案管理除了要遵循一般的項目建設規律外，還應充分考慮到在信息系統環境下，產生和形成電子文件和電子檔案的信息系統的運行規律。所以，要求項目檔案管理部門和人員應與有關業務信息系統的運行和維護單位密切合作，及時提出相應的功能需求，有效溝通相關問題的解決對策和方案，不能做“事后諸葛亮”。“統一管理、全程管理、規范標準、便于利用、安全保密”是國內外項目文件和檔案管理的思想精華和行為準則。統一管理是保證項目電子文件和電子檔案完整性、真實性、可靠性、安全性的基本前提。分散、失控的狀態只能使項目檔案變得支離破碎，難以形成完整、系統、可用、安全的項目檔案有機體系。全程管理，是國內外電子文件和電子檔案管理的成功經驗，也是適應電子文件形成和運動特點的一種重要管理思想和行為準則。規范標準，是保證項目電子文件歸檔和電子檔案管理的重要原則，也是保證電子檔案的可理解性、可用性的必要前提。便于利用，是項目文件和項目檔案管理的宗旨體現，也是對項目文件和檔案管理提出的目標性要求。安全保密，不僅是項目電子文件歸檔和電子檔案管理的必要條件，同時也是切實維護相關方合法權益的必要保障。

《辦法》用了8個條款，來闡明項目建設的各個相關主體的責任。從歷史經驗來看，如果在開展某項工作的過程中，各個參與方的責任分工不明、責權不清，常常會影響該項工作的質量和效率，并且會出現相互推卸責任、扯皮等嚴重問題和矛盾。為此，《辦法》對政府投資主管部門、行業主管部門、電子文件管理部門、檔案行政管理部門、項目主管部門、建設單位等主體在項目電子文件歸檔和電子檔案管理工作中應當承擔的責任和義務，作出了較為明確的規定，并提出了履行責任的原則性要求。具體規定內容包括：

1.政府投資主管部門、行業主管部門的職責與行動要求是“將電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設計劃和竣工驗收要求，協調相關部門為電子文件歸檔和電子檔案管理的計劃安排、人力組織、資金保障、質量監督提供支持”。

2.電子文件管理部門的職責與行動要求是“統籌領導項目電子文件管理工作，建立統籌協調機制，推進項目電子管理工作有效開展”。

3.檔案行政管理部門的職責與行動要求是“對項目電子文件歸檔及電子檔案的保管、利用和移交工作進行監督、指導，將電子檔案管理工作納入檔案專項驗收內容”。

4.項目主管部門的職責與行動要求是“對項目電子文件歸檔和電子檔案管理進行業務指導”。

5.建設單位的職責與行動要求是“應將項目電子文件歸檔和電子檔案管理工作納入項目建設計劃和項目領導責任制，納入招投標要求，納入合同、協議、納入驗收要求”；“明確機構，具體負責本單位項目電子文件歸檔和電子檔案的保管、利用、移交等工作，并對各參建單位的項目電子文件歸檔和電子檔案管理工作進行檢查、指導”；“根據項目建設管理實際，制定項目電子文件歸檔和電子檔案管理各項制度、規范、程序，并組織協調工程管理相關部門和參建單位實施”；“在編制招標文件，并與參建單位簽訂合同或協議時應設專門條款，明確項目電子文件歸檔和電子檔案管理責任，包括質量要求、歸檔范圍、整理標準、歸檔時間、儲存介質、文件格式、相關費用及違約責任等內容。監理合同還應明確監理單位對所監理項目的電子文件和電子檔案的審核責任”。

（三）明確了項目管理信息系統應具備的電子文件及其元數據管理功能要求

《辦法》的第十三條規定：“項目管理信息系統應當具備電子文件管理及歸檔功能，并能夠對項目電子文件形成與流轉實施有效控制，保障其真實、完整和安全；能夠在形成、流轉過程中及時跟蹤、檢查和補充與項目設計、設備、材料、施工等變更相關的項目電子文件及其元數據。”其中對項目管理信息系統應具備“能夠在形成、流轉過程中及時跟蹤、檢查和補充與項目設計、設備、材料、施工等變更相關的項目電子文件及其元數據”的功能要求，不僅對有效保證項目建設活動的順利進行具有非常重要的意義，而且也是從根本上保證項目電子檔案真實性、完整性的必要措施。

（四）明確了項目電子文件的質量和管理要求

《辦法》的第十四條至第二十條，對項目電子文件的格式、電子簽名，重要變更依據文件、過程文檔的保存，歸檔范圍的確定和保管期限的劃分依據，收集、整理、檢測、歸檔等工作的責任主體，電子文件的分類整理和元數據管理，鑒定和檢測，歸檔標志的賦予等，均提出了明確的質量保證和管理要求。

1.對項目電子文件的格式要求：應當采用符合國家標準或能夠轉換成國家標準的文件格式。《辦法》認為，采用這樣的格式“利于信息共享和長期保存”，并進一步強調了項目電子文件的歸檔保存格式應“符合國家規定的電子檔案長期保存的要求”。各單位可以根據國家檔案局、住建部及相關主管部門制定的檔案推薦標準的要求，結合本單位的實際情況，明確項目電子文件歸檔保存格式，切實落實《辦法》的這一原則性規定。

2.電子簽名是保證項目電子文件真實性、可靠性的必要技術手段。《辦法》對電子簽名等技術手段的采用，也提出了原則性的要求，即“各參建單位采用電子簽名等技術手段時，應當符合國家項目法律、法規和標準要求，并得到建設單位的認可”。

3.有效管控項目電子文件的形成和流轉并留下真實記錄，對維護項目歸檔電子文件的完整性至關重要。為此，《辦法》明確規定建設單位和各參建單位應對“項目電子文件形成、流轉過程中形成的重要變更依據性文件材料、過程稿進行保存，對有關處理操作進行登記，并對其留存”。

4.選擇科學可行的規范標準，并結合項目實際來確定項目電子文件的歸檔范圍和項目電子檔案的分類體系及保管期限表，是實現項目電子文件歸檔和電子檔案管理的“規范標準”等管理原則思想，也是切實保證項目歸檔電子文件質量和電子檔案長期保存目標實現的行動要求。為此，《辦法》對建設單位應遵循的主要標準，如DA/ T 28、GB/T 18894等，提出了明確要求。同時，也提出了“確定項目電子文件歸檔范圍、項目電子檔案分類體系和保管期限表”時，還應結合“項目實際情況”來進行的靈活性的要求。將原則性和靈活性要求結合起來提出，也是《辦法》的制定者堅持實事求是原則的一種體現。

5.明確了在電子文件的管理活動中，項目電子文件形成部門和檔案部門之間的責任分工。《辦法》明確規定“電子文件的收集、整理、檢測、歸檔等工作”由項目電子文件形成部門負責；對“項目電子文件歸檔的監督、指導和電子檔案的接收、保管、利用等工作”由檔案部門負責。實踐經驗表明，在項目電子文件（包括傳統載體形態的文件）的歸檔工作中，堅持“誰形成、誰管理”“誰形成、誰歸檔”的做法，是保證歸檔文件質量的行之有效的方法。當然，檔案部門應對項目電子文件的歸檔工作等，從專業角度進行監督、指導、服務和檢查。

6.明確了項目電子文件的歸檔時間和收集、分類及其元數據的管理要求。鑒于電子文件存在易修改且不留痕跡的風險，《辦法》提出了“應當按照歸檔要求實時收集完整”的要求。《辦法》對歸檔的項目電子文件整理所提出的“按照項目電子檔案分類體系，組成文件信息包”的要求，是一種非常科學的規定。對有效維護歸檔電子文件之間的業務有機聯系（包括類屬和微觀聯系等）來說，該規定具有重要的業務實踐價值。元數據是保證歸檔電子文件和電子檔案的真實性、可理解性、相互關聯性，實現有效檢索、維護電子檔案資產安全的必要條件。《辦法》對項目電子文件元數據的歸檔范圍提出了明確的要求，包括“項目電子文件及過程信息、版本信息、背景信息等元數據”均應歸檔。

7.明確了文件信息包的鑒定和檢測主體及后處理工作的內容和基本要求。《辦法》規定“項目電子文件完成整理后，由形成部門負責對文件信息包進行鑒定和檢測；鑒定和檢測后，由相關責任人確認歸檔，賦予歸檔標志”。《辦法》對“歸檔標志”的內容構成，也提出了明確要求，即“歸檔標志中應當含有歸檔責任人、歸檔時間、文件信息包名稱等信息”。

《辦法》要求“項目電子文件同時存在紙質文件稿本時，歸檔時應保證兩者內容信息一致，并建立對應關系”。這一要求包含的思想內容應有兩個層面。一是項目電子文件不存在紙質文件的情況，二是項目電子文件存在紙質文件的情況。參照國家檔案局14號令第七條“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”的精神，項目電子文件如果不存在紙質文件，又符合國家、行業對電子文件的管理要求時，亦可“僅以電子形式歸檔”。

（五）明確了項目電子檔案的質量和管理要求

《辦法》的第二十一條至三十條，對項目電子檔案的分類管理、移交和接收、流向與歸屬，項目電子檔案管理系統的功能，項目電子檔案備份管理、保管和保護、數據遷移、有效利用、安全管理、鑒定銷毀等，均作出了較為明確的規定，提出了原則性的要求。具體來說，包括了如下幾個方面的規定內容：

1.明確了項目電子檔案的分類要求。《辦法》規定各單位檔案管理部門應“將項目電子檔案納入單位檔案分類體系，按項目檔案管理規則編制檔號，進行分類管理”。

2.明確了項目電子檔案的移交時間。《辦法》要求除合同或協議中另有約定外，各參建單位應“在項目通過交工驗收后3個月內，將項目電子檔案向建設單位移交”；建設單位應“在項目竣工驗收后3個月內，向使用單位移交項目電子檔案，同時向項目檔案接收單位移交列入接收范圍的項目電子檔案”。

3.明確了特殊情況下項目電子檔案的流向與歸屬。《辦法》對停建、緩建的項目及建設單位撤銷的特殊情況下，如何做好項目電子檔案的管理工作，提出了明確要求，規定“停建、緩建的項目，建設單位應及時收集各參建單位形成的項目電子檔案”“項目電子檔案由建設單位暫時保管，建設單位撤銷的，項目電子檔案應移交項目主管部門或有關檔案館”。

4.明確了項目電子檔案的移交與接收的主要依據。《辦法》規定項目電子檔案的移交與接收應符合《電子檔案移交與接收辦法》的要求。

5.明確了項目電子檔案管理系統具體的功能和應滿足的質量要求。《辦法》規定：（1）建設單位要建立項目電子檔案管理系統，管理項目全部電子檔案，系統應具備接收登記、分類組織、鑒定處置、權限控制、檢索利用、安全備份、統計打印、移交輸出、系統管理等9項基本功能；（2）項目電子檔案管理系統應按照國家信息安全等級保護標準和涉密信息系統分級保護管理規定，建立管理系統和電子檔案內容的安全保密防護體系。

6.明確了項目電子檔案管理的備份管理、存儲載體管理和存放要求。《辦法》規定：項目電子檔案保存實行備份制度，重要電子檔案應當異地異質備份。項目電子檔案載體應按國家和相關行業有關磁性載體、光載體等保管和保護的要求進行管理和存放。

7.明確了項目電子檔案的遷移管理要求。《辦法》規定：各單位要在計算機軟、硬件系統更新前或數據格式被淘汰前，將項目電子檔案遷移到新的系統中或進行格式轉換，保證其真實、完整和在新環境中完全兼容。

8.明確了項目電子檔案的利用和安全管理要求。《辦法》規定：各單位應建立電子檔案利用制度、采用有效手段，保證項目電子檔案方便快捷利用，同時確保項目電子檔案在利用中的安全。

9.明確了項目電子檔案的鑒定銷毀及涉密載體的處置要求。《辦法》規定：項目電子文件和電子檔案失去保存價值后，應履行銷毀審批手續，并采取一定技術措施進行信息清除。涉密的電子文件和電子檔案的信息清除和介質銷毀應按保密相關要求進行。

三、對《辦法》的維護建議

由于我國電子文件歸檔和電子檔案管理理論和實踐的快速發展，目前《辦法》中的個別條款的規定，尚需要修訂和完善。例如，《辦法》的第十七條所列舉的兩個檔案行業推薦標準，即《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》《電子文件歸檔與管理規范》，已經做了較大的修改，標準的名稱也已經發生了變化，分別是《建設項目檔案管理規范》（DA/T 28—2018）和《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T 18894—2016）。建議修訂《辦法》時，為了避免由于相關標準的升版或更新給《辦法》的實施造成不穩定的影響，可以效法相關規范性文件的行文方式，如僅列出需要執行和參照執行的標準的編號，而對其版本所屬年度和標準題名作模糊處理、不予標示。

在行文中個別的術語應用要注意表述嚴謹。如已經作為項目電子檔案管理的文件，最好不用“歸檔文件”來表達，而應采用“檔案文件”來表達為好。

對于項目電子檔案管理系統的功能要求，《辦法》目前的規定還停留在原則層面，可操作性仍需提高。如果能夠在今后修訂時補充可參照執行的相關標準，具體列舉出標準的編號，則更有助于《辦法》的落實和執行。如電子檔案的“四性”檢測標準、電子檔案管理系統的功能需求標準、電子檔案的長期保存標準、電子文件和電子檔案的元數據標準等。另外，在表達條款內容時，可少用“有關”或“相關”等模糊表達方式，而應通過舉例等方式將需要執行的法律、法規、標準和制度等標示出來為好。

總之，《辦法》的制定和實施，對有效規范我國項目電子文件歸檔和電子檔案管理，切實維護項目有保存價值的電子文件和電子檔案的真實、完整、可用和安全，提高項目建設和管理工作效率，促進項目電子檔案資源信息的共享，為黨和國家及立檔單位積累和保存檔案資產和財富，促進項目電子檔案的長期保存，維護項目電子檔案憑證體系和信息體系的完整與安全等，都具有非常重要的現實意義和長遠的歷史價值。

參考文獻：

[1]王英瑋，陳智為，劉越男.檔案管理學[M].4版.北京：中國人民大學出版社，2015.

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[4]檔案行業標準.《建設項目檔案管理規范》（DA/T 28—2018），北京：國家檔案局，2018.

[5]國家檔案局，國家發展和改革委員會.《國家電子政務工程建設項目檔案管理暫行辦法》，北京：國家檔案局、國家發展和改革委員會，2008.

作者單位：1中國人民大學信息資源管理學院2北京市規劃和國土資源管理委員會海淀分局