美國公立研究型大學內部治理的決策與協調機制

張熙 楊穎晨

摘 要：作為美國公立研究型大學的典范，伯克利加州大學建立了較為完善的內部治理體系，包括不同主體的權力分配及相應的決策、協調與評估機制。在具體實踐當中，公立大學的內部治理往往是更具動態性和層次性的過程，涉及外部政治與社會環境、學校發展方向以及不同利益群體之間的復雜關系。通過對伯克利內部治理的制度安排和典型案例的分析，可以更好地理解美國公立大學治理的制度特點與現實問題。

關鍵詞：大學治理;伯克利加州大學;治理機制;案例分析

作為美國頂尖的公立大學之一，伯克利加州大學（以下簡稱為伯克利）在其歷史發展過程中建立了較為完善的共同治理制度，其中不僅包括董事會、校長和教師等群體共同參與的決策過程，還有一套完善的協調與監督機制。伯克利的內部治理本質上是一套協商式的民主參與模式，其核心基礎是董事會決策與校長領導，而突出特點是教師通過學術評議會等機構廣泛參與大學各項政策的制定與評估。除了評議會等正式組織機構外，教師還可以通過其他非正式渠道參與學校治理的相關討論。盡管這種制度安排也經歷了不少考驗乃至爭議，但總體而言的確為伯克利的科學決策和卓越目標的實現打下了堅實的制度與文化基礎。

一、伯克利加州大學的治理結構

目前，加州大學系統主要包括學校董事會、校長及校長辦公室、學術評議會、十個分校、三個國家實驗室和若干附屬機構。加州大學的治理結構特點：在單一董事會的下面，有兩套主要治理機制，一是在堅持“同一個大學”理念的基礎上，各分校實行高度自治;二是指教師群體通過評議會積極參與大學的治理。[1]作為加州大學的分校，伯克利的治理結構是由加州大學董事會、分校校長及行政部門、分校評議會三部分組成。董事會從宏觀上把握學校發展的方向和脈絡，校長作為首要執行官員執行董事會的決議并協調校務工作，學術方面的事務則交由評議會處理，確保大學教學與科研的協調發展，使學術權力與行政權力充分發揮各自的優勢。[2]誠然，伯克利的成功還取決于其他因素，但科學合理的治理結構為大學的穩步發展提供了基本保障。

（一）董事會

加州大學實行單一董事會制度，各分校沒有設分董事會。校董事會（Board of Regents）是依據加州憲法成立的、受公眾委托管理加州大學的信托機構，是加州大學的法人代表和最高權力與決策機構，代表州政府和社會對加州大學進行管理和監督，其權力主要包括任命加州大學校長和各分校校長、批準財務預算、籌措與分配資源、審議和批準大學重要政策等。董事會共有26名成員，其中包括7名當然董事（州長、副州長、眾議院議長、公共教育監督官、加州大學校友會主席與副主席、加州大學現任校長），18名由州長委任并由議會審核通過的委任成員，以及享有完全參與權的1至2名教員與學生代表。[3]

大學董事會常設一系列專業委員會，包括合規和審計委員會、薪酬委員會、教育政策委員會、財務委員會等。經董事會授權，校長或董事會主席可以任命產生特別委員會。上述每個委員會可以根據工作需要設立小組委員會，以服務于特殊目的。根據章程規定，各委員會并不具有對處理事項的最終決議權，它們行使的往往僅是建議權，而對任何事項做出決議并采取行動的權力由董事會保留。對于呈遞給董事會的事項，董事會以多數票通過的方式來決定;對于章程或常規效力中止問題，則需要董事會三分之二以上的成員投贊成票，方可通過。

（二）校長與行政職能部門

加州大學董事會章程規定：“校長是加州大學的行政首腦，對大學各項事務管理和運行擁有全部權力，擔負除秘書長、首席投資官、董事會總顧問、資深副校長、首席合規和審計官以外的全部責任。”[4]就伯克利分校而言，作為大學的最高行政領導，校長需要處理好學校內部教師、行政人員和學生之間的復雜關系，保護學術自由并維持高質量的教育與學術研究。因此，大學校長的角色更多被認為是協調者或調動者。除了校長之外，還有7位副校長和1位執行副校長兼教務長分管預算與財務、基建與后勤、教學與科研、經營與管理、學生事務、外事與校友工作等等。此外，行政管理系統還設立多個行政委員會，由分校長、副校長、院長、教師和學生組成，不僅人員構成靈活多樣，組織章程和議事程序也十分完善，工作范圍涉及學校管理的方方面面，這些不僅是行政管理系統的延伸，同時也是伯克利共同治理結構的重要組成部分。

（三）學術評議會

加州大學評議會主要有兩大機構組成：學術委員會和代表大會。一般來說學術委員會也被看成是學術評議會的執行機構，其成員由學術評議會下設最重要委員會的主席和各學術評議會分部主席組成，學術委員會的主席和副主席由選舉產生，在大學董事會也有席位，但是沒有投票權。代表大會主要負責學術政策的審議和批準，可被看作是學術評議會的立法機構，其成員從十個校區的評議會中廣泛選舉產生。加州大學各分校的評議會即評議會分部的結構和總校類似，下設多個專業委員會，如伯克利的評議會共有29個委員會。按照加州大學董事會章程規定，大學評議會對制定招生錄取條件、學位授予標準、課程與教學方案、評議會組織與成員資格等方面擁有審核評估和政策建議的權力。此外，在教師聘任和晉升方面，評議會也有很大的話語權。而在大學治理的其他領域，如重大規劃、財務情況、后勤服務、基礎設施等，行政部門也會將相關情況通報評議會并征求意見，但后者在這些非學術事務領域的影響力遠不如之前幾個核心領域。

二、內部治理的協商與決策機制

（一）民主決策機制

1988年，加州以立法的形式確立了大學共同治理制度的合法性。在共治的結構下，各利益主體共同參與決策。通過廣泛參與和充分協商，不僅可以提高決策的科學性，還可以減少和緩解各種沖突的發生。伯克利的內部重要事項一般經各級評議會討論后，向院長和校長提交意見，最終由董事會批準實施。此外，評議會還通過推選教師代表參加各類行政委員會，參與學校的民主監督與管理。以批準本科專業學位的決策過程為例，多數情況下開設新學位在伯克利都是由教師成員提議的。首先，教師提交意見書至學院執行委員會審查批準。執行委員會對計劃資格、學術連貫性、學位專業化、生源前景是否符合學院要求進行審查。經學院批準后，院長須將報告給相關教務長審核，教務長將意見寄給教育政策委員會并協調評議會審核相關事宜。最后，評議會及相關教務長都批準后，意見書提交給副校長，副校長將預算支持說明書寄給總校長辦公室和學術副校長審核。新學位的名稱需經總評議會和董事會等核心部門批準，分校長辦公室將新開設本科學位計劃列入教學計劃目錄和專業學位表中。

伯克利的共同治理結構為教師參與政策制定提供了平臺，進而形成一種民主參與的治理文化與集體責任感。如果教師不能有效參與學校治理，不僅會降低決策的代表性和有效性，而且容易導致教師群體和行政人員之間的疏離和對立。總而言之，伯克利的教師群體對大學的內部治理有很大的發言權和影響力。教師通過評議會向董事會和行政機構就院校政策及程序問題提出建議，其根本目標在于促進科研和教育事業的發展。

（二）溝通協調機制

由于各參與主體的利益訴求不同，大學運行過程中時常會有沖突發生，因此需要建立高效健全的協調機制。在伯克利，各利益主體可以通過協商來化解爭議和糾紛，其中最主要就是加州大學總校的協調作用及校長與評議會間的協調作用。[5]加州大學總校的主要職責是制定一些宏觀政策并協調分校間的發展，對于分校的內部管理較少干涉。由于總校的存在，可以實現校際的資源共享，使有限的資源得到最大的發揮，同時審議各分校財務預算，監督重大開支，并協調和溝通分校教師與行政工作。此外，在董事會的領導下，加州大學總校長負責與州政府制定大學發展規劃，如大學對加州經濟、高等教育的責任，大學與公共關系等。在加州大學總校中，各分校的事項都是通過總校長辦公室處理，伯克利校長不與加州政府直接溝通。總校長辦公室有專門的司法和行政人員，他們更擅長與州政府打交道。一方面相當于擋箭牌的作用，使分校免于州政府的直接干預或產生矛盾，同時也為大學與政府之間架起橋梁，協調各分校與其他公共機構之間的關系。

在伯克利內部，重要的就是評議會與以校長為首的行政機構之間的相互協調。分校長作為伯克利評議會的主席，可以緩解學術權力與行政權力沖突的產生。首先，校長在參與主持評議會的同時可以審議、平衡各利益主體的意見，最終進行決策。其次，由于評議會下設多個專業委員會，幾乎涉及大學內部治理的各個方面，不僅可以就相關問題直接向校長和董事會提交政策報告，在處理重大復雜問題時，還會與行政部門及其下設委員會進行合作或成立聯合委員會。此外，在學校管理或決策中出現不同意見時，校長還可以通過非正式渠道與評議會成員接觸，例如伯克利著名的教授俱樂部，它是教授和大學行政官員進行各種活動的場所，利用就餐時間進行三五人的碰頭會之類的非正式的討論。這使教授有更多機會成為校長進行學術決策的參謀，也有利于構建更加靈活的、相互信任的治理文化。

（三）監督評估機制

為保障教育與學術質量，伯克利建立了完備的內部監督機制，可以及時發現學術和行政管理中出現的問題，并采取積極有效的措施加以解決。在伯克利的內部監督中，最重要的就是由教授評議會負責的院系和學科評估，評議會章程中明確規定了評估委員會的職責與權力。他們將評審意見提交分校長或學術副校長來做最終決策。如果學術副校長對最終評審結果有疑義，學術副校長需要與各評審專家溝通，提供支持其決策的信息。2002年，伯克利對物理系進行了院系評估，評估委員會的兩位主評委都是物理領域的權威專家。評估中發現在過去的十幾年內有多位終身職位的教授相繼離開該系。評估報告建議，校方應采取有效措施，改善實驗室設備及辦公條件，給予教授良好的學術研究環境。對于評估結果，物理系也并不是完全贊同，但通過評估確實可以發現問題，這對于大學長期維持卓越的品質是至關重要的。除了院系評估外，伯克利還有不定期課程評估、教師工資評估、學術項目評估等等。在就這些問題進行評估時，學校往往還要建立專門的評估委員會或評估小組，在需要時其成員由校長直接任命。這些自我評估機制是伯克利內部監督機制的重要組成部分，通過評估可以更加了解各院系的現狀，分析存在的積極因素和消極影響，并制定今后的發展方向，對大學教學和學術研究有很好的促進作用。

三、典型案例分析

作為美國公立研究型大學的典范，伯克利建立了較為完善的治理結構和健全的決策、協調與評估機制。然而，大學治理的實踐是一個更具動態性和層次性的互動過程，特別是學校發展規劃、校長選聘、系科調整、招生政策等重要且敏感的問題，更是直接反映出大學治理過程中外部環境、學校自身以及不同利益群體之間的復雜關系。因此，相比于結構化的制度設計，具體的案例分析能夠為我們理解美國大學治理問題提供更加豐富深入的視角。

（一）教育學院的存廢之爭

20世紀80年代，伯克利曾對是否關閉教育學院進行了長達四年的審查、評估和討論。學校的學術規劃與項目審查委員會（APPPRB）認為，教育學院作為專業學院（Professional School）在培養中小學教師與開展學術研究方面都存在較大問題，如學院內部的系所各自為政，教育研究和教師教育相互分離，盲目模仿其他社會學科而欠缺獨特的研究范式，專業排名與學科聲譽較低，教師教育落后于加州州立大學，PHD和EDD項目定位與特點不清晰，缺乏院校研究和跨學科研究，等等。[6]經過相關委員會討論，伯克利學術評議會向校長和董事會提交報告并建議關停教育學院。然而，校長海曼（Ira Michael Heyman）認為此事應當更加慎重并成立了特別小組，專門探討教育同時作為學科和實踐領域在伯克利應當如何建設和發展。他相信作為頂尖的公立大學，伯克利應為美國基礎教育改革和培養高水平師資做出應有貢獻，而保留教育學院的實體編制更有利于實現這一目標。此外，如何重新安置和分配學院的教師也是一個難題，因此校長最終決定對教育學院進行改革整頓而不是撤銷。

（二）信息管理學院的建立

20世紀90年代初，伯克利學術評議會在對圖書與信息學院進行例行審查時指出，該學院缺乏長遠學術規劃、獲得外部資金能力較差且圖書管理專業的質量不高，建議任命一位臨時院長并對學科發展進行重新評估與規劃。在此過程當中，學院教師向學校提交了一份規劃報告，認為應當將學院發展重心從傳統的圖書館學科轉向信息管理，強化學術研究的基礎并開展與其他院系的合作。[7]分管專業學院的教務長聯合學術評議會成立了特殊評估小組并對該報告進行了審核，肯定了信息科學研究在伯克利的重要性并指出了當前問題的嚴重性，認為有必要對學院進行調整和重組。由于當時學校面臨財政緊縮的問題，而改組并成立新的學院需要籌集并分配資源，因此學術評議會和行政部門聯合成立了專門的學術規劃委員會（APB）來籌劃相關事宜。1993年，委員會關于成立新的信息管理與系統學院、正式院長人選以及招收碩博士研究生等建議得到學校和董事會的批準。盡管在此過程中，有人就撤銷圖書館學院向加州大學總校和州政府提出抗議，但由于加州大學擁有法定自主權，政府認為學科和院系調整屬于學校自治范疇，并未對伯克利進行任何干預。

（三）ELC招生政策的制定

20世紀90年代，反對《平權法案》的呼聲愈發高漲，加州大學董事會于1995年通過《董事會決定SP-1》和《董事會決定209法案》，宣布從1997年起加州大學在招生政策中將不再考慮種族、性別等因素。[8]1996年，加州通過《209法案》，禁止大學在招生中考慮上述因素。這一改革導致加州大學“弱勢”群體入學率顯著下降。從大學內部治理來看，制定和評估招生政策原本是董事會授予學術評議會的權力，然而，在外部政治環境和利益群體的復雜博弈中，盡管校長和評議會對相關法案持保留態度，但招生政策的改革仍然需要在更廣泛的層面進行協調。為了在加州法律和董事會決策的框架下盡可能兼顧卓越與公平，伯克利采用“地方合格性標準”（ELC）的辦法錄取學生，將學生在高中時期綜合成績的排名作為錄取的主要衡量依據。這樣既反映了學生的學業水平，也考慮了就讀學校和周圍環境等機會公平的因素，從而使少數族裔和就讀于質量較低的公立學校的學生獲得更多進入伯克利學習的機會。由此可見，盡管公立高校在內部治理中擁有較大的自主權，但在諸如招生政策等牽涉教育公平的領域，也需要權衡政治環境和外部利益者的訴求。

（四）總校與分校關系的爭論

加州大學總校和分校間的權力博弈是始終存在的，并在當前的治理危機中得到了突顯。加州大學系統中，總校的核心職能也是核心優勢在于代表十所公立研究型大學向政府爭取更多的資助與撥款。但是政府資助的大幅削減意味著總校的失職和功能的失調，為總校帶來嚴重的合法性危機。面對危機與挑戰，各分校需要充足的自治權與靈活性來擴充經費來源、提高校園運行效率，也需要在錄取人數、學費等方面擁有更大的自主權。[8]但是，董事會限制了分校在籌款、學費、人事政策等方面的靈活性，阻礙了分校的“開源”和“節流”。各分校不得不提高學費、增加非加州學生的比例、限制研發經費，[9]也因無法適時提高教師薪水而面臨教師流失、部分學科排名下降的窘境，引發各方不滿。于是，校董事會首當其沖，各種改革建議的焦點也針對單一的董事會制度。例如在2014年，當時的伯克利校長柏吉諾（Robert Birgeneau）和其他校領導建議在各校區建立分校董事會，將董事會權力部分地下放給分校董事會，他們認為分校董事會將能更有針對性、更有效地應對分校面臨的具體危機和挑戰，這種混合模式更適用于如今龐大而復雜的大學系統。[10]質疑校董事會的權力，實質上是在質疑總校與分校的權力分配，質疑加州大學系統的治理結構。正如帕特里夏·佩爾費雷（Patricia A.Pelfrey）所指出，如今的爭論可以歸類為兩種觀點，一種認為堅持“同一個大學”理念是解決當前內外危機的前提，另一種則將當前的大學系統視為分校繼續發展的障礙，打破大學系統的統一性是解決危機的前提。[11]

四、結論與啟示

如果說大學治理的核心在于決策的制定，那么決策科學性與合法性顯然是治理問題的重中之重。科學決策的難度往往在于學校內外部多重因素交織帶來的復雜性，而決策的合法性主要取決于決策程序的設計特別是民主參與的程度。伯克利加州大學在其共同治理的實踐過程中建立了一整套較為完善的決策機制與治理文化，為大學的科學與民主決策提供了制度保障。另一方面，在決策制定和政策實施過程中，還需要進行各種協調、監督和評估，在確保決策實施質量的同時，盡可能減少和緩解各種沖突和矛盾。在治理實踐當中，從伯克利的幾個典型案例可以看出，公立大學的治理過程涉及多方面利益，是一個多層次互動與協調的過程，期間也難免出現爭議甚至沖突。因此，評議會的審查評估與政策建議、學術與行政部門的密切合作、校長的領導能力以及董事會的宏觀決策是伯克利在面臨和解決重大問題時的制度與能力保障。

參考文獻：

[1]King J C.Change and governance at the university of California：Comparative Case Studies[EB/OL].[2018-04-25].https：//cshe.berkeley.edu/research/university-california-history.

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[3][4]張繼明.美國加州大學治理結構管窺——基于《加州大學董事會章程與常規》文本解讀[J].高校教育管理，2015，9（3）：69-72.

[5]李威，查自力，等.美國加州地區高等教育公共治理結構的特征研究——基于州教育法案和大學章程的分析[J].現代教育科學，2016（1）：139-144.

[6]Douglass J A.Shared Governance at the University of California：An Historical Review[EB/OL].[2018-05-01].http：//cshe.berkeley.edu/publications/docs/PP.JD.SharedGov.1.98.pdf.

[7]UC Berkeley School of Information：Proposal for a School of Information Management andSystems[EB/OL].[2018-05-01].https：//www.ischool.berkeley.edu/about/history/proposal.

[8]Tolbert C J.The Color Bind：Californias Battle to End Affirmative Action[J].American Political Science Review，1999，93（4）：305-970.

[9]James A Hyatt.“Restructuring Public Higher Education Governance to Succeed in a Highly Competitive Environment”，Research and Occasional Paper Series CSHE.6.15[Z].University of California，Berkeley，June 2015.

[10]Robert Berdahl.“Thoughts on the History of University Systems in the US”，Research and Occasional Paper Series，No.8.14[Z].Center for Studies in Higher Education，University of California，Berkeley，CA，July 2014.

[11]Patricia A.Pelfrey.“The One-University Ideaand itsFuture”，Research and Occasional Paper Series CSHE.6.16[Z].University of California，Berkeley，June 2016.

（責任編輯 陳志萍）