政府行為差異下的最優金融分權

王亞娜

【摘要】在地方金融管理中，由于地方政府和中央政府的金融管理目標以及管理理念存在差異，導致兩者在實際金融管理過程中采取的措施不一致，在一定程度上影響了地方金融的健康可持續性發展。因此在政府行為差異的背景下采取最優金融分權模式地方經濟金融的發展具有積極的意義。本文首先分析了現階段我國金融管理體制中存在的問題，在此基礎上中央政府和地方政府在金融管理目標和金融管理行為方面存在差異，以及金融管理中央和地方最優金融分權原則進行了論述。

【關鍵詞】政府行為 金融分權 金融管理體制

一、現階段我國金融管理體制中存在的問題

（一）職能界定不明確，地方金融管理存在重復管理和無人管理的現象

雖然我國省級金融辦頒布的文件中對地方金融管理機構的職能以及管理內容均進行了明確的界定，但是由于金融辦本身又被劃分為地方金融管理部門的范疇，導致凡是與地方金融管理有關的內容金融辦都能夠直接進行管理，進而導致在金融管理中存在金融管理重復的情況。以小額貸款公司監管為例，由于人民銀行以及銀監局等多個部門均涉及到小額貸款公司的監督管理，所以在多個部門的監管中容易導致出現重復監管的情況。同時對于一些新興的金融領域，如互聯網金融等，我國尚無對其監督管理部門進行明確，也尚未制定完善的法律法規，進而導致在金融管理過程中出現監管空白的情況。

（二）金融辦存在充當地方政府融資平臺的行為

鼓勵以及引導金融機構參與地區經濟發展是金融辦的一項重要管理職能，此外部分金融辦還具有促進地方政府開展融資的職能，這就容易導致在金融管理的過程中存在不同程度的金融辦干預地方金融體系的情況。除此之外，有些金融辦還通過規定地區的信貸額度以及要求金融機構提高信貸投放力度等方式來達到促進地區經濟增長的目的。

（三）地方金融與中央金融管理機構之間的關系尚不明確

地方金融管理機構主要為金融辦，中央金融管理機構主要包括中國人民銀行以及銀監局等相關的金融管理部門，由于地方金融管理機構以及中央金融管理機構在立場以及目標方面均存在一定的差異，導致它們在開展金融管理的過程中容易產生一些矛盾沖突。因此進一步明確地方金融管理機構與中央金融管理機構之間的關系，界定地方金融管理機構和中央金融管理結構的職能，對于金融管理機構的開展具有重要意義。地方金融機構和中央金融管理機構存在的矛盾重要體現在兩個方面：一是中央金融管理機構為了有效控制金融風險，保障金融穩定，不斷加強對地方金融管理的力度;二是地方金融管理機構為了更好存進地區經濟的發展，希望擁有更大的金融管理權力，以便更好支配當地的金融資源。

二、中央政府和地方政府在金融管理目標和金融管理行為方面存在差異

（一）中央政府和地方政府在金融管理目標存在差異

我國于1994年開始實施財政分權制度，這在很大程度上改變了我國中央政府和地方政府的關系，制定了對地方政府的激勵機制，提高了地方政府發展區域經濟的意識和動機，進而促使地方政府在經濟活動中的角色發生了變化。一是在地方經濟發展過程中地方政府擔任主要職責，并且在地方政府政績考核中將地區經濟發展水平作為重要的考核內容。二是由于地方財政與地方經濟之間具有密切的關系，受到地方政府擴大財政收入的驅使，地方政府不斷謀求地方經濟的發展。中央政府也希望地方經濟能夠得到快速的發展，一方面有助于提高人們的生活水平，促進社會就業，保障社會安定;另一方面地方經濟的發展有助于增加中央政府財政收入。但是中央政府和地方政府在金融管理目標之間還存在一定的差異，主要體現在中央政府除了關注地方經濟發展之外，還需要從整體布局上進行考慮，還要實現經濟發展過程中的其他目標，比如保障經濟發展的社會公平性以及地區公平性，促進資源節約，加強環境保護以及產業發展在全國范圍內的布局等。整體來說，中央政府金融管理的目標為實現我國經濟的協調和可持續性發展，地方政府的金融管理目標主要為實現地方經濟的快速發展。由于中央政府和地方政府金融管理目標的差異性導致兩者在金融管理理念以及金融管理方式等方面存在差異性。

（二）中央政府和地方政府在金融管理行為方面存在差異

第一，在促進金融發展方面。地方政府更關注可動用金融資源數量以及如何更好滿足地區經濟發展中的金融需求。這就導致地方政府主要以追求經濟增長為主，在經濟投資過程中更傾向于那些能夠帶動6DP增長的項目，產生的后果為雖然在一定程度上促進了地方經濟的發展，但是難以實現金融資源的最優配置。同時地方政府為了保護地方經濟發展，通過行政命令人為的進行市場封鎖。而對于中央政府來說，其在關注金融總量增長的過程中，更關注金融結構和金融效率和合理性，系統通過金融資源的優化配置進而更好發揮金融在經濟發展中的作用。

第二，在貨幣政策實施方面。貨幣政策是金融管理中的核心內容，其主要目標為有效穩定物價，促進經濟增長。但是由于地方政府更關注本地經濟的快速增長，導致地方政府對國家貨幣政策會采取選擇性實施的策略，更傾向于寬松的貨幣政策。在國家寬松貨幣政策實施過程中，地方政府會采取諸多措施來增加金融機構的信貸投入，促進地方經濟快速發展;但是在國家緊縮貨幣政策實施過程中，地方政府的配合積極性明顯降低，甚至部分地方政府會通過采取一些隱匿性政策來阻礙國家緊縮貨幣政策的實施，從而在很大程度上降低了國家貨幣政策實施的效果。

第三，在金融穩定維護方面。由于系統性金融風險既不利于地方經濟的發展，也不利于社會的穩定，因此從中央政府到地方政府均希望能夠有效控制金融風險，保持金融穩定。但是由于地方經濟發展對于金融資源需求巨大，促進地方政府在金融管理的過程中可能會忽視部分金融風險，進而影響了地方金融的穩定發展。比如部分地方政府為了彌補基礎設施建設中的資金不足問題，鼓勵地方融資平臺的成立，雖然在一定程度上促進了地方經濟的發展，但是由于一些地方融資平臺在運作過程中存在不規范的行為，比如變相擔保以及項目收益不穩定等，在一定程度上為金融體系帶來了潛在的風險。

第四，在金融創新監管方面。金融業務具有高風險的特性，因此需要對金融業務以及金融服務采取嚴格的監管措施，這就要求金融監管部門對各種金融產品的創新進行嚴格審批。相對來說由于金融創新可以帶動地方經濟的發展，因此地方政府通常在金融創新中起激勵和推動作用，在一定程度上容易忽視金融創新中所隱藏的風險。中央政府對金融創新則持謹慎的態度，對金融創新給金融穩定所帶來的影響進行充分考慮。

三、金融管理中央和地方最優金融分權原則

（一）最大化金融績效

開展金融的管理的目的是為了提高金融發展績效，進而推動經濟發展。所以金融分權首先應該遵循的原則應該是金融績效最大化。在金融分權實際操作過程中，其最優的分全模式不是取決于中央和地方分權程度的大小，而是應該取決于金融管理能夠促進地方金融和地方經濟的最優化發展。

（二）大統一、小分權的金融管理職責

在地方金融管理過程中，應該將各種涉及社會公眾利益的金融業務交由中央金融管理機構進行謹慎嚴格監督管理，而對于那些不涉及社會公眾利益的金融業務則由地方政府進行金融監管，建立大統一、小分權的金融管理局面。從金融機構角度進行分析，對于那些受眾面較廣，并且具有明顯的跨區域經營的金融機構，應該由中央金融監管部門對其進行監管以及風險監控。從金融市場監管角度進行分析，中央金融監管機構應該對全國性的金融交易市場進行監督管理;地方金融監管機構應該對區域性的金融交易市場進行監督管理。

（三）地方政府不參與金融融資

在地方金融管理過程中，地方政府應該明確自己金融管理者的定位，而不能將自己定位于金融融資者。并且應該明確限制地方政府直接干預地方金融業務的開展，從而有效保障地方金融機構的金融主體地位，進而更好的發揮其在地方金融資源配置中的作用。作為地方金融的管理者，地方政府應該將工作重心更多的傾向于金融政策和金融規則的制定以及對市場競爭秩序的維護等，關于金融資源的配置應該更多的發揮市場的調節作用，政府可以通過制定相應的政策對金融資源配置進行引導。

（四）地方金融監管部門和中央金融監管部門不是管理者與被管理者的關系

在地方金融管理中，地方金融管理部門和中央金融管理部門都是重要的管理主體，它們在管理職責劃分中具有明顯的差異，因而具有不同的金融管理優勢。最優金融分權的過程中是地方金融監管機構和中央金融監管機構之間管理職責合理分配、相互補充、相互協調的過程，而不是管理者與被管理者之間的關系，因此在地方金融管理中，兩者之間不能對對方的職責范圍進行過度干涉。

（五）金融分權模式隨著金融績效的變化而逐漸變化

在金融分權方面，應該采取發展的眼光來看待問題。最優金融分權模式不是一成不變的，而是隨著事件的不斷發展變化而隨著進行相應的調整優化。金融分權的最終目的是為了保障金融績效的最大化，但是隨著經濟金融形勢的不斷變化，金融績效目標也會發生相應的調整，因此應該根據新的金融績效目標來動態調整金融分權模式。