整體性視角下新時代水治理體制創新研究

鄒思雨，王濟干

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

當前我國水治理體制改革面臨新形勢。一方面，新時代社會主要矛盾的轉變要求水治理更大程度地滿足人民對美好生態環境的需要，水治理體制需秉持“人與自然和諧共生”的方針目標；另一方面，在國家治理現代化背景下，國務院機構改革將治水業務相似、職能相近的部門進行合并，以完善水治理體制的機構配置與職能劃分。由此，水治理體制需不斷發展創新，以適應新時代水治理的新要求。政府作為水治理的核心主體，在新時代水治理體制改革承上啟下的關鍵階段，需充分分析內外部環境變化與現有問題及挑戰，采取合理有效措施，主導水治理體制不斷優化創新。

習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上的講話中明確提出，以系統論的思想方法統籌治理水資源、水生態、水環境、水安全的新思路。目前學術研究中，學者多從自然科學的角度對水治理展開研究，對水治理體制機制的社會科學研究較少，更未有從整體性視角探討水治理體制創新的系統性研究。整體性治理(Holistic Governance)，是一種挑戰“棘手性”問題、解決“碎片化”問題，探索開發整體性運作的新治理模式，其基本要義是以滿足公民需求為目標，強調治理目標和手段的互相增強，以協調、整合為治理策略，以信息技術為治理手段，充分體現包容性和整合性的治理運作模式[1-2]。首先，整體性治理以人民的需求作為思考起點，這與新時代水治理追求生態環境與經濟發展相協調、以人民利益為最大福祉的治理目標不謀而合。其次，整體性治理理論具有“整體性”這一革命性理念[3]，即在組織之間尋找“求同化異”的解決之策，整體性治理理論正是研究跨域水環境問題、聯合治水問題的一種有效范式[4]。最后，整體性治理特別著力于政府運作體系的整合性與協調性，提倡為公民提供無縫隙服務[5]，符合水治理體制改革通過機構整合與職責調整實現現代化進程的現實追求，為研究水治體制提供了一個完整的理論模型。筆者基于整體性治理理論，通過分析水治理體制在新時代社會主要矛盾轉變與國家治理現代化背景下的變革過程，多角度思考目前水治理體制的局限性與突破點，立體化加強水治理體制的綜合布局，為水治理提供新思路，探索更科學合理的新時代水治理體制優化途徑。

1 新時代水治理及其體制的發展研判

當前社會主要矛盾發生轉變，外部環境復雜多樣，水治理目標及其體制內涵也在發生變化。黨的十九大報告強調“牢固樹立社會主義生態文明觀，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”[6]，水治理及其體制的整體性變革的落腳點就在于順應人與自然和諧的新要求，圍繞人水和諧共生目標，采取“全面共建”的整合手段，更好地為水治理及其體制的全面發展提供保障(圖1)。

圖1 新時代水治理及其體制的整體性變革

1.1 治水方向不斷清晰，水治理產生新目標

水治理目標的明確可以指導水治理體制的不斷完善，是水治理體制中價值理念的重要體現。本輪國務院機構改革組建自然資源部(包括國家林業和草原局)、生態環境部、應急管理部等，都是緊扣建設“美麗中國”的宏偉藍圖，以系統論的思想在水資源開發、水污染治理、水環境保護、水災害防治四個方面達到“全面”統籌。未來的治水方向包含兩個層次：一是“人與自然和諧共生”的新理念。社會主要矛盾的轉化使得國家治理的根本任務與工作重點重新聚焦[7]，人們對美好家園的向往更加強烈，體現出經濟、生態、社會三方面國家安全的統一指導與總體落實。二是“人水和諧共生”的治水原則，其主要特征就是“生態環境與經濟、社會三者的關系呈現良性互動的多贏態勢”[8]。政府需從國家戰略高度統籌水資源管理、水污染防治、水生態保護和水災害可控的治水工作[9]。由此，水治理產生新目標：水治理需滿足人民多樣化水需求，全面共建平衡充分發展的水生態環境；實現水資源可持續利用、水污染有效整治、水生態體系完整、水災害防治可控，達到人水和諧共生?？梢钥闯?，水治理實為一需要長期把控的重要民生問題，水治理現代化要求日益增長。

1.2 治水功能不斷整合，水治理體制產生新內涵

水治理體制是傳統水管理體制的升級，“指在水治理活動中，政府、事業單位、企業、社會組織等機構設置、權限劃分以及互相關系”[10]。目前水環境與水資源由國家環境主管部門統一管理是國際水治理趨勢[11]。本輪機構改革的基本邏輯就是改變以往多龍治水的行政體系，將過去分散單一的治水力量重新整合，形成協同高效的治水系統。因此，新時代下水治理體制應更具綜合性，為水治理目標的實現提供堅實保障。水治理體制的變革體現在以下兩點：一是治水主體不單局限于政府，同時應重視黨的領導、吸納社會公眾力量；打破部門行業、行政區域、城市鄉村、利益主體之間的界限，形成“共建”合力。二是各治水主體對目前亟待解決的水資源開發、水污染治理、水環境保護、水災害防治的治理問題進行“全面”統籌，順應水的自然屬性與循環規律，科學合理地進行機構設置、權限劃分以及形成協同合作的伙伴關系?？偟膩碚f，水治理體制的新內涵是指在水資源開發、水污染治理、水環境保護、水災害防治等活動中，黨、政府、事業單位、企業、社會組織和公眾為了滿足人民多樣化的治水需要，科學合理運用公共權威的機構設置、權限劃分以及協同合作的伙伴關系。

2 整體性視角下新時代水治理體制的發展困境

新時代水治理體制的變革目前尚處于初始階段，其中各部職能的整合與劃分、工作的協調統一還存在進一步梳理的必要性?！凹中浴?Intractability)是整體性治理的挑戰方向[12]，水治理由于本身的復雜性與新時代新要求背景下的特殊性，亦存在“棘手性”這一特質。“碎片化”(Fragmentation)是由于缺乏協調所導致的結果[10,13]，水資源、水環境、水生態和水災害具有關聯性，需跨出行政區域以國家的戰略高度進行治理；且“各治水主體存在組織間差異，缺乏互相協調合作的能力”[14]，由此引發了一系列水治理體制的碎片化問題。整體性治理理論對“棘手性”、“碎片化”問題皆有系統性分析，通過整體性視角對目前中國水治理體制所要面臨的各種棘手性挑戰與碎片化問題進行審視，有利于為整體性治理策略的實施奠定認知基礎。

2.1 共治共贏的文化理念與考核體系有所缺失

本輪機構改革尚處在調整適應階段，部門調整難免觸及運作習慣、人際關系、組織文化相互磨合的問題[15]，在思想理念與實際操作上的共治共贏內聚力也尚未穩定，各治水主體在目標與手段上的隔閡難免發生。而且聯合性的水治理作為一種合作行為，需要占用部門自身資源、甚至讓渡部門利益，但現有水治理考核體系通常不評價跨部門間的合作行為，參與治理的部門非但無法獲得相應的利益，反而因此承擔更多責任，“共治”動力明顯不足。因此，本輪改革如何減少部門的自利行為，在軟性理念與硬性手段上進行強有力的引導，以有效控制治水部門利益關系的碎片化，關系到水治理體制改革的最終成效。部門整合有必要重塑軟性的文化和價值觀，尋找部門之間的利益交點，依據整體性的共治共贏目標來進行資源配置，并將跨部門水治理合作行為納入部門績效考核指標體系。

2.2 部際協調機制還需進一步完善

政府間橫向關系體系為受“競爭”或“協商”的動力支配的對等權力的分割體系[16]，完善部際協調機制的意義就是將緊張的競爭關系轉化為友好信任的協商關系。目前由于各治水部門間的橫向關系處于弱關系狀態，且起到支持保障作用的相關法規制度比較粗疏，存在部門職能定位不明與責任劃分不清的情況。

跨部門協作存在3個方面的問題：一是跨部門協作的操作性規范制定問題。如在流域治理方面，現有法律規定中缺少對政府間跨部門、跨區域協作治理的性質、方式和內容的規定。二是協作過程中的法律責任問題。各部門約定的水治理協議缺少法律制度的定性，規劃、執行、違約等責任未被更高層次的法律所明確，容易出現合作缺位、越位、錯位的違約問題。三是糾紛的解決機制問題。目前在跨區水污染治理上，糾紛解決方式有協商、上級政府協調解決和上級政府發文解決三類[17]。但上級政府的協調與發文，作為部門文件，法律效力低且不具有普適性的規范意義。因此，以部門整合為重點舉措的水治理體制改革，需要預防部門縫隙擴大或職能重合導致的政府行政網絡破碎化。這需要建立以協調矛盾、化解沖突為目標的部際協調機制，相關中央行政部門與司法體系需對協作治水的操作性規范、協作的法律責任、糾紛的解決機制予以進一步的改良與跟進。

2.3 外部協同機制的參與和監督作用被忽視

社會治理的現代化需要高度發達的社會自治作為支撐，外部協同機制的參與和監督作用不可忽視[18]。過去的水資源開發利用以及水污染引發了嚴重的生態問題，使得目前人們對于水污染防治、水環境保護的需求愈發強烈[19]，亟待平衡水資源開發的經濟社會效益與水資源保護的自然環境效益。但各治水部門都擁有相應的依法管理與執法監督權，出現即是決策者、執行者又是監督者的局面，容易忽視外部協同機制的參與和監督作用。

從外部協同機制的參與方面看，隨著水治理環境的日趨復雜，治水需要多元主體的協同，但其突出的不足就是缺乏系統性、整體性的協同效應。政府在完善內部管理機制的同時，也要引導市場、第三部門和公民個人等多方聯合參與治水，建立外部協同的參與機制。在監督方面，本輪國務院機構改革，將水治理中關鍵的幾大問題分別規劃到自然資源部、生態環境部、應急管理部和水利部，依然是專業化職能分工的延續。新時代深化行政體制改革，若不配套實施強有力的監督，容易導致權力和利益的過度集中，存在大部門主義的風險[20]。可見，隨著水治理問題的日趨復雜化與政府職能部門的集中整合，需要外部主體的協同監督以確保水治理的公平正義和政府的行政效率。

2.4 水治理整體性信息共享與公開程度較低

水資源所具有的流動性、水治理的系統性等特征，使得治水部門之間的信息共享需求日益增強。目前大多數治水部門探索建立的都是封閉在各自管轄范圍內的獨立信息系統，其技術改革的能力、人力、資金資源皆有限，且缺乏縱向上下級和橫向多元化的溝通，信息資源的運用面臨碎片化風險。而且技術開發與信息共享的組織改革需要部門在預算、人事等其他資源方面的巨大投入，具有改革風險。部門因發展惰性與利益壁壘等原因，仍然會拒絕技術改革或選擇信息封閉，這將影響政府水治理水平與監管效率的進一步提高。因此，在新時代水治理的高目標與嚴要求下，一條具有業務支撐功能的信息服務鏈必不可少，它是建立治水主體之間信息互通系統的基礎。

3 目標與手段雙維發力的整體性水治理運行模式

佩里·希克斯從“目標”(Objectives)與“手段”(Means)的互動關系上給出了整體性治理的判別維度[21]：“目標維度”是從公民需求出發，通過塑造牢固而統一的價值和文化，使得各政府部門目標突破傳統的單位邊界，完成治理業務的協調與整合[22]；“手段維度”是從政府的架構與機制方面進行整合，是對“碎片化”的積極回應[21]。目標與手段是滿足整體性治理要求的兩大重要方面。與此同時，水治理應該“矯正‘重結構性機制，輕程序性機制’的偏差”[23]。因此，筆者認為我國要實現水治理新舊體制的轉化，需不斷調整并統一水治理目標以適應社會發展的新要求，加快水治理程序性機制上的整合以把握本輪國家機構改革的契機，建立整體性水治理運行模式，即目標與手段雙維發力的整合漸進式的改革路徑。

3.1 統一水治理目標

新時代水治理目標的統一，核心是構建黨政群共商共治體系，明確公民治水目標；外圍上通過塑造和諧信任、主動服務的治水文化體系，營造良好治水氛圍(圖2)。

圖2 整體性水治理目標建設的兩大體系

3.1.1 強化黨政群共商共治體系

水治理領域的機構改革需進一步強化“黨的領導-政府的服務-群眾的參與”三者統籌體系在整體性水治理目標建設的核心作用。水治理體制應在“共容利益動機的驅使下自發地型構出集體行動，自然產生治水的社會性效應”[24]。一是以黨的全面領導為統領，堅持正確的路線、方針與政策。通過法定程序，黨將發展思想融入水治理目標體系，以此規范政權機關水治理工作的性質和方向，并開展監督。二是政府需深入基層群眾，充分了解公民治水需求，以“為人民群眾提供全方位水服務”為目標體系的出發點。政府開展形式多樣的基層水治理民主協商，與群眾雙向互動、共同規劃決策。最終形成黨政群共商共治體系，即政府在黨的正確思想的引導下構建針對公民確切治水需求的目標建設體系。

3.1.2 建設和諧治水文化體系

新時代水治理目標的統一離不開和諧治水文化體系的外圍促進，和諧治水文化體系的建設主要有三方面內容。一是鑄造水治理的和諧文化：一方面引導治水主體在治水理念上求同化異，加強對“人水和諧共生”理念的宣傳與教育，統一以水生態文明建設為治水的首要任務；另一方面是在全社會形成強烈的“節約水資源、保護水生態、呵護水環境、防治水災害”意識，堅持綠色發展道路。二是在求同化異的基礎上，建立部門之間的信任機制。軟性手段上，通過部門之間的溝通機制與信任教育，引導彼此發掘其互補性資源與優勢，塑造整體意識；硬性手段上，上級部門規范與監督治水行動，形成一個有效串聯的“責任鏈”[14]，建立起在投入與分配上皆能平等共贏的合作關系。三是通過培養工作人員的責任意識與服務精神，建設服務型水治理體制。以人作為切入點，即要通過思想內化的手段培育工作人員“為民務實”的職業精神，又要將工作行為量化為科學的績效考核，實現其服務與工作的一體化。

3.2 加快水治理整合

依據水治理發展現狀，通過內部協調機制和外部協同機制的“內調外協”完善水治理的程序性機制，配以信息互通機制的支撐，加快水治理整合(圖3)。

圖3 整體性水治理體制運作的三大機制

3.2.1 內部協調機制保障功能整合

各項水治理制度的順利運行需要依托良好的協調機制，部際協調的關鍵在于設立相應的治水協調機構。根據我國已有的部際聯席會議制度，可由國務院牽頭，組織成立新的特別委員會或咨詢小組等作為治水協調機構，進一步擴展目前流域管理機構的統籌協調作用。治水協調機構的職責是協調各部利益、規范執行過程、監督責任履行和協助處理糾紛。首先，建立各部門之間信息互通、利益共享、責任共當的利益協調機制。組建治水協調機構時，機構成員應來自各涉水部門與社會各界，在各治水主體之間營造協商共治氛圍。其次，建立以信任為中心的伙伴關系，由治水協調機構向各部提出統一的行為準則，設立各部門遵循的可操作性規范。再次，治水協調機構要引導各方科學簽訂治水協議，通過國家立法，明確水治理協議的權責，完善其責任條款、違約條款和糾紛解決條款，引入司法體系監督協議的履行與解決水問題糾紛[25]。最后，通過國家立法賦予治水協調機構相關督促執行權，當某方拒不履行協議內容甚至產生糾紛時，治水協調機構通過協商、調解等方式積極處理各糾紛事件。

3.2.2 外部協同機制促進公私整合

整體性水治理既需要關注系統內部的協調，也不能忽視外部各方力量的協同作用。完善外部協同機制，一是需要進一步理清“市場”在水治理中對提高治理“效率”所起到的積極作用，拓寬各方參與范圍。政府和市場兩手發力共同促進水資源開發和水生態環境保護的“公平—效率”最優化，如管網建設、水電開發、污水處理系統等項目，可以嘗試在政府的指導下，逐漸實現市場化運作。二是豐富參與方式，主要采用公眾評審團、代表協商會議等方式規范參與程序，保障公眾的參與效力。以推動水治理信息公開，尤其是與百姓利益息息相關的水質情況、水污染源、工程項目等信息應以適當方式向社會公開。三是在鼓勵外部協同參與的同時，尤其要引入專業第三方加強監督，彌補公眾監督的不足，健全內外監督機制。實現由政府的單一治理向多元主體的社會共治的轉變。

3.2.3 信息互通機制加持層級整合

水治理體制應隨著信息技術的快速發展，促進治理的系統化和管理的信息化。現有水治理層級是“中央—流域—地方”的多層次交叉權力層級，建立統一的治水政務信息系統，要自上而下、循序漸進地從治水內容一致的縱向體系開展工作。一是針對我國水治理各層級信息化水平發展不平衡的現實情況，硬件上配置標準統一的信息技術軟件系統與設備，軟件上提供系統的人員培訓。二是整合政府入口網站，對各類水文信息統一管理的同時，強調對水治理過程的規劃、決策、執行、監督的信息進行適當互通共享，確保縱向治理系統面對復雜水治理事務時能及時采取一致行動，提高水治理效率與準確度。先是通過在縱向系統內建立起信息交匯互通，打破上下之間的隔閡；最終在信息系統的不斷更新換代過程中，將橫向關聯部門的信息系統逐步交匯進來，避免部門間的“信息孤島”，建立起一個安全可控的信息互聯互通平臺。

4 結 語

整體性水治理之道蘊含著綜合主義的思維策略，強調“治理整體大于其部分之和”的核心觀點。如何促進各治水部門、參與者之間的協調合作正是整體性治理需探討的，也是新時代下水治理必須突破的困境。整體性水治理之道的優越性在于提出了目標與手段互相增強的運行框架，即不同部門在一個互相依賴的政策網絡中共同合作以達成公共目標的過程：各治水主體對棘手性與碎片化問題做出務實性反應，互利互惠地去統一水治理目標，明確“需要誰參與”和“達成目標的基礎”，使得實施的干預活動與目標調整到一個頻次，保證公共利益的最大化。目標與手段雙維發力的整體性水治理運行模式有利于促進治水主體全過程協作與互聯互通，更好地“全面共建”以打破新時代水治理體制的發展困境。整體性水治理運行模式是在對過去治理模式反思的基礎上誕生的，并非否定以往的治理體制，而是在批判的基礎上不斷創新。只有讓政府部門、社會組織、公民的目標與治水機制有效地互相增強，才能更好應對水治理問題，從部分走向整體，從分散走向整合。