水權質量視閾下小流域水權沖突與協調措施

趙 健，胡繼連

(山東農業大學經濟管理學院，山東 泰安 271018)

近年來，隨著氣候變化和社會經濟的發展，我國小流域水權沖突事件日益頻發，從2000年后的金竹-龍化水權沖突糾紛案件，到2005年四川省都江堰灌區三邑村、圣安村破壞水利工程案件，以及2014年湖南省張家界市慈利鎮白馬溪不斷加劇的水污染。小流域水權沖突不僅影響人與自然的和諧相處，也影響了人們的身心健康，以及流域內各產業的發展。雖然，各級政府對此制定出臺了諸多防止和協調水權沖突事件的措施，但這些措施往往具有過后彌補和救急處理的特點[1]，缺乏前瞻性、規劃性和高效性的協調措施。

實際上，水權沖突的根本原因是水資源的稀缺性和準公共物品屬性。國外學者針對本國水權沖突的實際情況，進行了適合本國的誘因分析和協調機制框架構建研究。如美國學者[2]認為清晰界定是水權制度的基石，取得水權和水權行使范圍都得到相關法律的保護，進而避免了美國水權在行使過程中水權虛位現象的發生。由于美國是一個聯邦制國家，為了協調各聯邦之間的利益，在美國流域內個體決策實體均進行集體行動。

近些年，國內學者均對水權沖突誘因及其協調機制進行了相關研究。針對經濟學的誘因，戎麗麗等[2]認為：水權制度體系缺失、未界定水資源外部性產權、用水戶間的非合作博弈和缺乏水權交易市場是造成水權沖突的主要誘因；周永軍[1]指出，地區間經濟發展水平差距較大、法律制度體系不健全是水權沖突發生的主要原因之一。此外不同學科背景的學者均從各自學科領域出發闡明水權沖突的成因，馬捷等[4]從公共管理角度出發，認為流域內行政轄區科層制組織失靈是水權沖突的主要誘因。針對水權沖突協調措施，現階主要有：盡量明確界定水權、建設水權市場式分配制度、對造成流域內水污染的企業征收庇古稅、加強發揮用水者協會作用等具體措施。

對小流域水資源管理的研究國內一般從小流域綜合治理角度入手，以提高流域內經濟社會生態效益，如王亞華等[5]針對北京市榆河水權沖突問題，提出通過上下游間的合作機制、水權分配協商機制和矛盾協商機制等來協調水權沖突問題。

雖然當前對水權沖突問題進行了較多的研究，但研究視角多從水資源管理制度、水資源法律制度、國外經驗借鑒、水利史經驗借鑒等進行分析，而在水權質量視角下進行分析的較少。基于此，本文首先對小流域水權沖突相關概念進行介紹，歸納出小流域水權沖突的特色表現，再以小清河和漳河作為經典案例，從水權的排他性、可分割性、可分割性、可行使性、限定性和可積貯性6個特征向量[6]，綜合分析水權的優劣程度對水權沖突產生的影響，從而提出對小流域水權沖突協調機制構建的建議。

1 小流域水權沖突特色表現及經典現象

1.1 小流域水權沖突的內涵

小流域水權沖突可被理解為：在某一小流域范圍內，當水權權能主體行使其權利時，其他權能主體的利益遭到侵犯的行為[7]。在我國小流域水資源具有分布廣泛、可用水資源不豐富、循環周期短、水資源地表暴露和取用方便等特點。我國小流域多分布在縣屬范圍內，流經多個縣級行政單位，具有滿足城鄉居民生活用水、提供灌溉農業和工業用水資源、能夠自身納污凈化廢水、穩定和保持周邊生態環境系統并提供一定的水域景觀等功能。因此，協調好小流域水權沖突問題對小流域內社會經濟發展具有重要現實意義。

1.2 小流域水權沖突特色表現

1.2.1 水權沖突主體的多元化，各主體存在密切聯系

在我國，作為水資源所有權的代表者——國務院是水資源最重要的利益相關者，開發、管理、使用農村水庫中水資源的農村集體經濟組織，是農村水資源最重要的利益相關者。當然，現實生活中，除農用水資源，其他功能的水資源利益相關者還包括各級政府和水務部門、國有大型專業供水機構、國有制企業、民營企業、一般用水單位和個人等合法水資源使用權主體。農村集體擁有水資源的利益相關者還包括大型專業供水機構、執行農業灌溉供水的職能單位、農村“小農水”專業戶以及農業用水散戶。如此眾多的利益相關者，其涉及取水、供水、用水和排放污水的行為必然會發生利益沖突。僅就小流域而言，由于我國小流域多分布于農村地區，在某一爭水事件或水污染事件中，水權沖突主體成員多由下游農戶和居民、上游農戶或居民、沿岸附近企業和養殖場等組成，而小流域所屬的當地政府水利部門、法院和公安系統往往作為沖突的協調者出現在水權沖突事件中，其對水權沖突影響程度頗高，但其利益關聯程度與農戶等水權主體相比較少。

1.2.2 水權沖突外溢效應普遍性和嚴重性，非制度化解決方式已成為常態

水權沖突外溢效應是指當水權主體處于沖突方時，自身目標訴求和行為手段所帶來的外部效用，已經無法通過原有的國家行政、經濟制度和法律制度解決，導致沖突化解必須突破現行制度框架，通過非制度形式解決，具體表現為：①水資源分配目標訴求已超過某個小流域內水資源開發利用紅線。這些訴求解決無法可循，沖突協調只能通過非制度化方式解決。②沖突解決辦法可通過制度化方式解決，但沖突雙方解決方式游離于制度之外。由于通過制度化方法解決成本過高，導致非制度化解決空間吸引力逐漸增強。③我國小流域水權沖突多發生于鄉村地區，鄉村地區的社會環境多為“熟悉”環境，由“熟悉”環境產生的協調水權沖突的辦法不同程度地得到保留，而且制度化的協調成本通常過高，所以非制度化的解決方式已成為常態。

1.2.3 水權沖突對抗持續時間長，引致暴力對抗

著名社會學家科塞認為，當沖突方投入感情越多，沖突目標的實現概率低和存在某些非現實性目標因素會導致沖突的激烈程度愈發提高[8]。從諸多小流域水權沖突的持續時間來看，水權沖突可被看作一場拉鋸戰。在沖突的開始一般都會通過制度化的手段協調水權沖突各方利益，但隨著沖突持續時間的延長，利益受損的水權由于主體投入過多的感情，受損方激發出強烈的對抗心理，通過制度化協調方式的“彈性”空間越來越小，最終在非制度化或非市場化的制度條件約束下，叢林法則凸顯，沖突雙方對抗程度越來越激烈，最終不惜以暴力手段來解決水權沖突問題。

1.3 小流域水權沖突經典現象

小流域水權沖突主要涉及水量和水質方面的沖突。水量沖突指上游用水單位因過量使用或霸占水資源侵害下游用水單位的用水權益，或流域內因某一功能用水侵占其他功能用水的用水量。水質沖突指上游用水單位過量排污，水質變差，下游用水單位權益受損。

a. 水量沖突。選取流經山西、河南和河北三省的漳河為例。多年以來，三省之間不斷在漳河上建壩和水電站，水資源爭奪戰不斷上演，幾十年間民眾之間爆發爭水沖突30多起。僅從漳河流域內四大灌區之一的紅旗渠來看，紅旗渠自20世紀60年代修建以來一直為灌區內農戶年引水3.7億m3，但因漳河流域內大大小小的水電站和河壩，導致紅旗渠21世紀初年飲水量已下降到2.1億m3。在1997年紅旗渠首次斷流，時間長達76天。

b. 水質沖突。選取2010年之前山東省小清河濟南段為例。小清河濟南段流經濟南市槐蔭、天橋、歷城和章丘四區。小清河濟南段內農業發達，工業部門齊全。水質沖突的主要誘因為：

a. 2010年之前小清河濟南段工業廢水處理能力極差，甚至某些企業直接將工業廢水排放到小清河中，僅2008年濟南市工業廢水排放總量為 4 749 t，且濟南市約有1/2未經處理的廢水排放到小清河濟南段中。

b. 2008年濟南市生活污水排放量為19 495 t。

c. 農業生產過量施藥等原因也致使小清河水質變差。由此，位于小清河流域下游的濱州、淄博、東營和濰坊四市用水戶權益遭到嚴重侵犯。

水量和水質沖突其本質是水權沖突問題。若對小流域水權沖突誘因做出具有凝聚力和概括力的分析，需選取水權質量這一概念。水權質量被定義為水權被整體弱化后的程度，其最終目的是為了反映水權的整體特征[9]。水權的排他、轉讓、行使、限定和積貯等隸屬于水權質量層次。

2 小流域水權沖突誘因分析

2.1 低質量水權表現形式

水權質量是由水權的內生結構決定的，水權結構是指水資源的所有權、使用權、經營權等各項權能及其相互聯系和各權能主體之間的相互關聯所組成的結構。考察水權各項權能的特征和權能主體間的關聯程度需從水權的排他性、轉讓性、分割性、積貯性、行使性和限定性來考察，其中，排他性為主要特征向量，若水權的排他性及其提高潛力不強，水權不會接近純粹的私有產權，其質量亦不會下降。根據水權的6個特征向量可得出低質量的水權一般表現為：某水權主體持有的該水權具有較差的排他性，難以進行水權交易或水權轉讓權水平低，分割剝離程度較差，被行使能力較差且限定不清晰，并且水權不易長期儲存。低質量的水權主要通過無主水權、公有水權(國家水權)、俱樂部水權3種水權類型表現。

2.2 小流域水權沖突形成誘因及其經濟學分析

2.2.1 水權排他弱化提高機會主義行為發生概率及其經濟學原理

水權排他性是指水權主體對某一水權權能擁有絕對的所有權[6]。如果水權排他被弱化，不管是否作為該水權的擁有者，都可享受占有、使用和支配水資源的權利。所以在水資源使用過程中人們會出現機會主義行為，發生偷水或偷排污水等行為。

水權排他弱化引起水權沖突的主要經濟學機理分析如下。

a. 水權弱化造成小流域內其他水權主體使用水資源的交易成本降低。假定其他水資源主體使用同一水資源的交易成本為正，分析其他水權主體使用該水資源的交易成本和其他用水戶發生機會主義行為的概率，建立交易成本和機會主義行為概率的均衡模型，可得出其他用水戶發生機會主義行為的最佳概率，見圖1。

圖1 其他用水戶機會主義行為概率

在圖1中，在水權未被弱化之前其他用水戶使用同一水資源的交易成本為C1(交易成本：搜尋信息、討價還價、簽訂合約、用水計量等)，與機會主義行為發生概率曲線P的交點為Q1，Q1，即為現實生活中，在交易成本為正時，其他用水戶使用與水權主體同一水資源時機會主義行為發生的最佳概率。但隨著水權排他被弱化，其他用水戶使用同一水資源時的交易成本會隨之降低，如用水計量成本降低等。此時，交易成本曲線向左移動，機會主義行為發生概率提高，即均衡概率上升。

b. 水權排他弱化阻礙小流域內水資源的再配置。根據科斯定理，在交易費用為正的情況下，不同的權利界定，會帶來不同的資源配置效率。以某一小流域農用水權為例進行分析，現行我國農用水權最多只界定到鄉鎮層面，所以對處于同一“俱樂部”的農戶來說，農戶并不清楚擁有水權的具體數量，進而也不確定其擁有的水權具有排他性。當農戶擁有多余的農用水資源，沿岸的工業部門有用水需求時，分散、無組織的農戶并沒有權利把工業用水部門“擋在門外”，個體分散的農戶執行水權排他成本非常高。若工業用水部門通過有償方式來購買農用水資源，分散、無組織的農戶在交易談判中將處于弱勢地位，信息不對稱現象嚴重，水權流轉收益低，并不能體現農用水資源的經濟價值。綜合上述原因，農戶作為理性經濟人，其最優策略為放棄農用水權的排他權利，進而造成農用水資源需求無法得到滿足，農用水權與工業水權的沖突由然發生。

2.2.2 水權轉讓水平低導致水權沖突類型增加及其形成機理

水權可轉讓性(可交易性)是指水權在不同水權主體間流轉并被有效補償的屬性。由于我國目前小流域內產生的水權交易大多具有臨時性、應急性、隱蔽性和非法性等屬性，導致了小流域內的水權交易處于分散無組織狀態。這些水權交易實際上處于非常低級的水權市場之中，交易雙方只注重眼前的經濟利益，并沒有長期的水資源持續利用規劃，雖然形成了雙贏的局面，但也產生了許多新的水權沖突[10]。

小流域內初始水權界定不清晰和缺乏水權轉讓中介造成水權沖突類型增加。

a. 從水權類型來看我國小流域內依然以農用水權居多，總體來說我國農用水權初始水權界定不清晰，尤其是在某些小流域沿岸更存在沒有界定和分配的情況，導致潛在農用水權出水方的產權主體缺位，農戶無法行使其轉讓的權利。

b. 我國通常是政府使用行政化手段來配置水資源，但隨著經濟社會的發展，水資源供需矛盾加大，我國目前僅存在中國水權交易所、內蒙古自治區水權收儲轉讓中心和河南省水權收儲轉讓中心等國家、大流域和省級水權轉讓中介[11]，而在小流域內并未建立水權轉讓的媒介，無法為小流域內水權交易提供客觀環境和信息。

2.2.3 水權分割不充分引起公域水權沖突數量增多加劇及其形成機理

水權的可分割性是指將水資源的各項產權分割而分屬于不同主體的性質。由于水權分割不足致使小流域內某些水權的使用權處在公共領域中，水權的各項權能不能分割給具體用水戶，各具體用水戶不能做出相應的排他決定，從而增加了水資源使用過程中同一流域內其他用水戶機會主義行為的發生概率，致使水權沖突現象發生頻率不斷增加。

水權分割不足導致水權沖突加劇的根本誘因為：水權剝離不足，導致水權被凝滯，水資源在公共領域內遭到破壞處置。具體分析如下：從水權界定和分配角度來看，水權分割實質上將水權權能進行分工。在存在交易成本的情況下，不同的資源配置會導致不同的資源配置效率。現行的水權分割或界定，僅僅單純地賦予其使用權。以河水污染權為例，環境資源法僅規定了排污單位排放污水的權利，即排污權的擁有者只能自用，沒有賦予將其轉讓給他人的權利。如果政府把河水污染權分配給對污染權需求較少的用水戶手中，會導致河水污染權在用水戶中凝滯或在公共領域中的污染權遭遇“搭便車”行為，從而使流域內生態環境惡化，加劇生態水權與河水污染權之間的水權沖突。另外，從水資源利用方面，當水權被凝滯在固定的用水戶手中時，不僅對水資源配置產生影響，也對利用效率產生了影響。如某一小流域僅把本不豐富的水資源界定給經濟效益較高的工業用水戶，作為理性經濟人的工業用水戶選擇的最優用水策略為：

a. 不采取任何節水措施進行工業生產，因為采取工業節水措施不僅節水成本高，而且會產生很強的正外部效應，得不到農業部門或其他用水部門的經濟補償。

b. 對于其未用的水權，在不影響其自身工業生產的情況下，工業部門會盡可能多用水。基于以上兩種個人理性最優策略，這一小流域內最終出現工業水權和農用水權之間的水權沖突加劇，導致流域內兩種產業發展不平衡，農業生產安全得不到保障。

2.2.4 水權積貯不足引起水權異動現象發生及其形成機理

水權積貯性可被理解為水資源產權存在的時間。水權積貯時間較長，產生水權異動現象發生，伴隨著水權異動現象的發生，水權沖突現象愈發嚴重。以水權積貯質量下降為例，隨著我國工業化和城鎮化進程的加快，我國小流域內的眾多水權大量存放在產權公域中，河流沿岸或水庫周邊的工廠、養殖場和住戶等用水戶偷偷地將含有大量危害和污染的廢水排放到河流和水庫中，造成水體污染，水質變壞，加劇了污染權與居民用水權之間的水權沖突。

水權積貯不足對水權沖突產生促進作用的主要經濟學原理為：在水權積貯不足的情況下，當用水戶總是選擇利己行為時，集體的理性結果就會出現，導致個人理性結果與集體理性結果并不對稱。以中國北方某一小流域沿岸的農戶用水為例，由于中國北方降雨多集中在夏季，且小流域內蓄水工程蓄水能力小，造成農戶的農用水權積貯時間減短，農戶在灌溉季節更關注短期和當期的利益，并不采取節水措施，最大化地用水和耗水。但從整個流域來看，農戶最大化地用水和耗水導致了流域內水資源利用效率和配置效率的降低，農用水權侵占了居民水權、生態水權和工業水權等。

2.2.5 水權行使和限定弱化引起水權并未被有效行使及其形成機理

水權行使性和限定性是指，水權主體擁有絕對數量的水權，并且在屬于自身的權利空間內，其所擁有的產權的各項權利能夠被有效地行使、實施、保護。水權行使和限定被弱化會對水權沖突產生促進作用，其具體過程為：某一小流域內，各類水權之間并未界定清晰，也就是說在這一小流域內各類水權之間并不存在清晰的界限，導致各類水權主體并不能有效地行使、實施和保護各自水權的權能和利益，各類水權糾紛由此愈演愈烈。

水權行使和限定被弱化加劇水權沖突的形成機理為：水權行使和限定成本過高和現行的水權制度致使水權約束力下降，水權行使能力和限定程度被抑制。由于水資源流動性的自然屬性，致使很多水權在某一小流域內處于產權相互重疊、交叉或相鄰，極易引發水權沖突。因此，在水權限定的動態過程中，引起限定成本不斷上升，而水資源計量難度大又提高了水權限定成本，致使水權的約束力下降。再者，水權主體在采取保護行為時，內部管理成本和處置行為的花費過高，導致水權約束力再次降低。隨著水權行使和限定的動態發展，水權沖突現象愈發嚴重。

水權行使能力和限定程度被現行的水權制度抑制。現行我國的水資源開發和利用仍是行政計劃的管理方式，依靠市場方式處置水資源的法律制度和社會契約仍未健全，雖然現實中依靠水權轉讓的方式處置水權沖突的案例頻發，但水權轉讓依然得不到法律的保護和支持，缺乏穩定性和保護性，致使對用水戶采取行使和限定行為的激勵效應不足，導致水權沖突事件頻頻發生。

3 小流域水權沖突補償及協調措施

目前我國各地政府結合本地實際情況都出臺了相應的水權沖突協調措施，但這些協調措施往往缺少經濟手段和法律手段，呈現出事后彌補和救急處理等特點，而如何出臺一套結合行政、經濟和法律等手段的小流域水權沖突協調措施是解決水權沖突的關鍵。筆者基于水權質量角度提出幾點思路。

3.1 強化政府在水利基礎投融資機制中的主導作用，為提高水權排他性奠定經濟基礎

a. 明晰投資重心，重視水利基礎設施建設[12]。由于水利基礎設施的公共物品屬性和涉及公眾利益的廣泛性，政府處于水利基礎設施的主導地位。包括輸水管道、用水計量檢測設施、水域聯網和智慧水利等配套的水利基礎設施是保障水權確權到戶的基礎技術條件。各級政府在維護和改造現有輸水管道的同時，應在小流域沿岸的農村地區完善水權轉讓監測站網的建設，運用智能水表、電磁流量計、超聲波流量計和射頻卡水表等智能用水計量表，為實現小流域區內自我取、輸、用和轉讓水，并為水權界定和分配到戶提供技術保障。

b. 創新水利基礎設施投資融資機制，開拓融資渠道。在為界定和分配水權相應的水利基礎設施融資時政府不僅要擔當主體投資角色，還要通過市場創新水利基礎設施建設融資機制，使社會資金進入到水利基礎設施建設中，建立與市場協同的多元和多層次的水利基礎設施融資制度。一方面，通過降低參加水利項目的社會資本進入門檻，建立社會參加水利基礎設施項目補償機制，創新水利基礎設施投融資機制；另一方面，拓寬地方政府投資資金和資金融通等方面的權力空間，如鼓勵通過申請銀行政策性優惠貸款和建立地方政府融資平臺公司等措施，來吸引社會資本進入水利基礎設施建設中。

3.2 建立小流域水權分配機制，給予水權排他和分割制度保障

建立小流域水權分配機制，關鍵在于制定各功能用水使用權的分配規范和方案[5]。

a. 在保證某一小流域最低生態環境用水的基礎上，對各類用水進行統籌規劃，確立用水優先順序。

b. 根據流域水資源總量和各鄉鎮或區可用水量，對各鄉鎮或區的用水指標進行綜合衡量，確定各鄉鎮或區的水權指標。

c. 各鄉鎮或區建立微觀定額制度，對各自范圍內的排污總量、每種行業用水和生活用水進行定額配置，科學分配小流域內用水量和排污權。通過小流域水權分配機制建設，為小流域水權排他性的提高提供制度保障，并推動了流域內水權分割的進行。

3.3 推進小流域水權市場建設，為水權流轉提供適應的環境

鼓勵小流域水權交易所建設，給予水權出讓方相適應的環境與信息。借鑒股票交易所與中國水權交易所等服務中介，建立小流域水權交易所。由小流域當地流域管理部門和當地政府授權，在充分明確、清晰界定和分配好初始水權的情況下，小流域水權交易所對二級水權市場交易提供各種服務。對小流域內水權富余者，可將富余的水權賣給水權交易所或直接與需水者談判，進行交易。水權交易所對交易信息進行核實，對交易過程和行為進行監督。通過水權交易所可以大大降低水權交易成本，為小流域水權市場提供中介媒體。

3.4 引入生態補償機制，為水權積貯提供貨幣激勵

a. 引入水權生態補償機制，使生態環境保護者利益得到保障[13]。通過生態水權轉讓，使小流域內生態環境的受益方支付一定的補償資金，以保障流域內生態環境保護者的利益。將某些用水戶的污染負外部性行為內化，提高了用水戶生態水權的行使性和河水污染權的限定性。另外，為保證補償資金落實到位，小流域內的水主管部門應設立補償基金會，將通過補償得到的資金存入其中，使流域的生態環境建設得到真正補償。

b. 在水權分配后，引入生態補償機制，推進上下游之間橫向轉移支付[14]。在流域內明確分配水權后，再引入生態補償機制，彌補流域內缺水地區損失的發展權，使上下游之間經濟協同發展，彌補初始水權分配的錯誤。另外，上級政府主導的補償方式可能導致上級政府的財政壓力過大，應推進小流域內上下游之間的橫向支付機制。