中國吸引外資向“制度型開放”邁進

周學智

2018年12月23日，《外商投資法案（草案）》提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。2019年1月29日，十三屆人大常委會第八次會議對《草案》進行了第二次審議。《草案》審議節(jié)奏之快，彰顯了中國擴大開放，歡迎、保護和鼓勵外商投資的誠意和決心。

改革開放以來，中國在吸引外資方面取得了巨大成就。1983年中國實際利用外商直接投資金額為9.2億美元，這一數(shù)字到2018年增長為1349.7億美元，是1983年的147倍。相較于改革開放初期，當前中國所面對的國內外經(jīng)濟環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，舊有的外商投資法律法規(guī)已經(jīng)不能滿足當今中國吸引外資的需要。2018年12月23日，《外商投資法案（草案）》（以下簡稱《草案》）提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。2019年1月29日，十三屆人大常委會第八次會議對《草案》進行了第二次審議。《草案》審議節(jié)奏之快，彰顯了中國擴大開放，歡迎、保護和鼓勵外商投資的誠意和決心。

雙贏下的外商來華投資

中共中央總書記習近平在2015年9月22日接受《華爾街日報》書面采訪時指出：“利用外資是我們的長期方針。中國利用外資的政策不會變，對外商投資企業(yè)合法權益的保障不會變，為各國企業(yè)在華投資興業(yè)提供更好服務的方向不會變。”外商進入中國投資，不僅可以促進中國經(jīng)濟發(fā)展，對外商自身而言也意味著巨大的機遇。這種“雙贏”結果是中國引進外資、外商來華投資的重要基石。

一方面，中國的經(jīng)濟發(fā)展離不開外商投資。在合理利用外資的前提下，外商來華投資可以彌補中國投資資金的不足，并實現(xiàn)帶動就業(yè)。外商來華投資的同時也帶來了先進的生產(chǎn)技術和設備，其相對較高的管理水平產(chǎn)生了溢出效應，客觀上有助于提高中國企業(yè)的生產(chǎn)效率。幾十年經(jīng)驗證明，外商來華投資對提高中國經(jīng)濟發(fā)展水平起到了重要作用。在未來，中國仍離不開外商投資。從經(jīng)濟總量看，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體。但從發(fā)展程度上看，中國與發(fā)達國家仍有距離。預計2018年中國人均GDP仍然低于世界平均水平。整體而言，中國企業(yè)在科技實力和管理水平方面與國際先進企業(yè)之間仍存在一定差距，仍有必要吸收和借鑒國外企業(yè)的經(jīng)驗。在將來，吸引外商來華投資仍符合中國利益。

另一方面，中國也為外商提供了巨大的投資機會。改革開放以來，中國經(jīng)濟保持平穩(wěn)快速增長。中國是世界經(jīng)濟增長的重要一極。中共十八大以來，中國經(jīng)濟增長對世界經(jīng)濟增長的貢獻率超過30%。目前，中國已經(jīng)擁有十分完整的產(chǎn)業(yè)鏈，能夠為外商提供完備和專業(yè)的配套生產(chǎn)與服務。完整的產(chǎn)業(yè)鏈是培育產(chǎn)業(yè)集聚效應的土壤，能夠提高產(chǎn)業(yè)鏈內企業(yè)的生產(chǎn)效率。作為世界第二大經(jīng)濟體，中國擁有巨大的消費需求和生產(chǎn)需求空間，是世界最重要的消費品市場和中間品市場之一，這為外商提供了無限商機。作為世界第一人口大國，中國擁有充足的勞動力人口，是外商投資企業(yè)的重要保障。相比于發(fā)達國家，中國的勞動力成本更低；相比于發(fā)展中國家，中國勞動力綜合素質更高。

持續(xù)改善投資環(huán)境

2018年中國實際利用外資總額創(chuàng)歷史新高，達到1349.7億美元，位列世界第二位。FDI（外商直接投資）存量也表現(xiàn)不俗。根據(jù)中國外匯管理局公布的《中國國際投資頭寸表》，中國2017年末直接投資負債為29014億美元，亦創(chuàng)下歷史新高。同期，全球的FDI流量總額下降了23%。中國吸收國外直接投資金額逆勢增長，足見中國對外資的吸引力。

隨著中國社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及全球經(jīng)濟環(huán)境不斷變化，中國和外國投資者都有對投資從“量”升級到“質”的要求。這由中國的國內、外兩方面因素決定。一方面，中國某些行業(yè)早已經(jīng)從產(chǎn)能不足進入到產(chǎn)能過剩。簡單粗放式的招商引資會帶來一系列負面影響，例如環(huán)境污染問題和壟斷問題等。另一方面，外商來華投資也有了更多訴求。近年來，中國勞動力成本日益提高，環(huán)境問題越來越受到重視，同時世界其他發(fā)展中國家投資環(huán)境日益改善。外商來華投資已經(jīng)不再僅僅滿足于規(guī)模效應，對投資的深度和廣度有了新的需求。基于內外雙重因素，中國僅僅依靠優(yōu)惠政策來吸引外資的路徑已經(jīng)難以持續(xù)。

如何保持和增加中國對外資的吸引力？習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會開幕式上指出，在擴大開放方面，中國將創(chuàng)造更有力的投資環(huán)境：“過去，中國吸引外資主要靠優(yōu)惠政策，現(xiàn)在要更多靠改善投資環(huán)境”。李克強總理也在2018年的《政府工作報告》中指出：推動形成全面開放新格局，進一步拓展開放范圍和層次，完善開放結構布局和體制機制，以高水平開放推動高質量發(fā)展。

在改善投資環(huán)境方面，中國已經(jīng)取得了一定成績。根據(jù)世界銀行的《2018年營商環(huán)境報告》，中國整體營商環(huán)境在2017年和2016年均較前一年上升了6位。2017年中國開辦企業(yè)所需平均手續(xù)從9項減少到7項，所需平均排隊時間從28.9天減少到22.9天。2018年6月10日，中國國務院發(fā)布了《關于積極有效利用外資推動經(jīng)濟高質量發(fā)展若干措施的通知》（以下簡稱《若干措施》），這是中國國務院在兩年內第三次出臺專門針對外資的文件。出臺《若干措施》的目的就是要為外資營造好的投資環(huán)境，并從投資自由化、投資便利化、投資促進、投資保護、優(yōu)化區(qū)域開放布局、推動國家級開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升這六個方面提出了措施。近年來，關于外商來華投資的頂層設計密集出臺，足見中國對外資的重視。

改革開放初期，為了營造吸引外資的良好環(huán)境，中國頒布了《中華人民共和國中外合資企業(yè)經(jīng)營法》《中國人民共和國外資企業(yè)法》和《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，以上三部法律也被俗稱為“外資三法”。隨著中國和世界社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，“外資三法”已難以適應構建開放型經(jīng)濟新體制的需要。例如，近年來外商來華投資的結構已經(jīng)發(fā)生顯著變化。曾作為招商引資主力的勞動密集型加工貿易產(chǎn)業(yè)對外資的吸引力正在下降；高端制造業(yè)和服務業(yè)對外資逐漸更具吸引力；外資流入制造業(yè)比重下降明顯，服務業(yè)FDI所占比重顯著上升。相較于普通加工制造業(yè)，高端制造業(yè)和服務業(yè)對軟環(huán)境—制度的要求更高。這也需要一部新的法律來適應外商來華投資的新形勢。

“制度型開放”的重要體現(xiàn)

不久前召開的中央經(jīng)濟工作會議提出中國的開放要由“流動型開放”向“制度型開放”轉變。外商來華投資是開放領域中的重要一環(huán)。《草案》的審議標志著中國已經(jīng)向“制度型開放”邁出了實質性步伐。相對于2015年外國投資法草案征求意見稿的170條，2019年二審版的《草案》僅有41條—這既為立法留有修改的余地，也體現(xiàn)出政府職能的轉變。《草案》明確規(guī)定，中國對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度。“準入前國民待遇加負面清單”是國際上的流行模式，體現(xiàn)出中國在吸引外資方面與國際模式接軌的意愿。

“準入前國民待遇加負面清單”模式要求外資企業(yè)享受內資企業(yè)同等待遇，要依法辦事。中共十九大報告指出，凡是在中國境內注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待。這意味著中國在歡迎外商來華投資的同時也要求外商履行義務遵守法律。《草案》著重強調了“依法依規(guī)”。“依法依規(guī)”主要體現(xiàn)在兩方面。一方面，外商來華投資可以“依法依規(guī)”獲得優(yōu)惠政策，根本利益能夠得到保證。外國投資者在特定行業(yè)、領域、地區(qū)投資可以依照法律、行政法規(guī)或者國務院的規(guī)定給與優(yōu)惠。對于憲法中關于征收的規(guī)定，《草案》也進行了特殊處理：“國家對外國投資者的投資不實行征收”，并規(guī)定“在特殊情況下，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對外國投資者的投資實行征收或者征用。征收、征用應當依照法定程序進行，并及時給予公平、合理的補償。”這就把外國投資者能夠獲得的利益賦予了法律保障，起到了在法律層面保護外國投資者的效力。

在知識產(chǎn)權保護方面，強調“外商投資過程中技術合作的條件由投資各方遵循公平原則平等協(xié)商確定，行政機關及其工作人員不得利用行政手段強制轉讓技術”。對外商在華投資、收益、知識產(chǎn)權許可使用費、補償?shù)龋恫莅浮芬?guī)定外商可依法以人民幣或外幣自由匯入或匯出。另一方面，外商來華投資也需遵守中國法律。中國對外資實行超國民待遇，在特定時期有助于提高來華外資的吸引力，對中國吸引外資發(fā)揮了積極作用。但隨時間推移，其負面作用也在逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在對公平競爭環(huán)境被破壞和對資源配置的扭曲。《草稿》增加了外資并購反壟斷審查的內容，規(guī)定外國投資者應當依照《中華人民共和國反壟斷法》的規(guī)定接受經(jīng)營者集中審查。二審稿還對外商信息報告提出了要求：未按照外商投資信息報告制度的要求報送投資信息的，由有關主管部門責令限期改正；逾期不改正的，處十萬元以上五十萬元以下的罰款。

“準入前國民待遇加負面清單”模式彰顯中國擴大對外開放的決心。中國的負面清單制度開始于2013年《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，以及2015年《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》。2017年負面清單制度由自貿區(qū)推廣至全國。經(jīng)過幾年的發(fā)展，清單已經(jīng)由2013年自貿區(qū)版的190項減少到2018年版的48條。2018年更是加大了金融服務業(yè)的開放力度，農業(yè)和能源資源領域的準入也被放寬，并基本放開制造業(yè)。負面清單條目逐步精簡，外商來華投資的空間逐步加大。《草稿》將負面清單法律化，凸顯了中國繼續(xù)拓展開放寬度和推進開放深度的決心。