城市轉(zhuǎn)型、教育支持與財(cái)政保障

殷昊翔

摘要：資源型城市經(jīng)濟(jì)體系存在著對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的高度依賴(lài)性問(wèn)題，隨著資源消耗速度的不斷加快，資源耗竭的日期不斷提前，城市轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為我國(guó)諸多資源城市不得不面臨的首要問(wèn)題。而在轉(zhuǎn)型過(guò)程中的財(cái)政性教育支出對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展動(dòng)力及人才流動(dòng)等方面存在重要意義，這在西方國(guó)家的資源型城市轉(zhuǎn)型實(shí)踐中已得到充分證實(shí)。故以安徽省兩大煤炭資源枯竭型城市淮南淮北為研究對(duì)象，深入研究城市轉(zhuǎn)型中財(cái)政教育支出在各個(gè)發(fā)展階段的影響，研究其效用，探索財(cái)政性教育支出在城市轉(zhuǎn)型中的作用機(jī)制及其意義。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市;經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;財(cái)政教育支出

中圖分類(lèi)號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.01.010

我國(guó)資源型城市數(shù)量眾多，約占我國(guó)城市總數(shù)六分之一，是我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)乃至全部國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。資源型城市一般是以其固有的資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展起來(lái)的。在國(guó)家發(fā)展初期，資源型城市為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，資源消耗的不斷加快，市場(chǎng)的需求變化。資源型城市需要做出相應(yīng)的調(diào)整迎接過(guò)度依賴(lài)資源所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，避免陷入興起—繁榮—衰退的“資源詛咒”中。而如何在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中避免城市經(jīng)濟(jì)的衰退，使這些城市的可持續(xù)發(fā)展成為一個(gè)需要研究的重大問(wèn)題。而其中政府所實(shí)行的財(cái)政性教育支出在長(zhǎng)期的轉(zhuǎn)型過(guò)程中有著不可替代的影響性作用是城市轉(zhuǎn)型的重要保障和支持，本文根據(jù)《全國(guó)資源城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》（ 2013—2020） ，結(jié)合煤炭資源枯竭型城市的發(fā)展特征，通過(guò)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)型、環(huán)境轉(zhuǎn)型三方面進(jìn)行比較，研究?jī)烧邔?duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響效果。

1兩淮礦區(qū)歷史背景

兩淮礦區(qū)是以淮南、淮北煤田為核心的國(guó)家煤炭規(guī)劃礦區(qū)，作為全國(guó)十三個(gè)大型煤電基地之一包括淮南煤田的淮南、定遠(yuǎn)、潘謝、新集以及淮北煤田的濉蕭、宿縣、臨渙、渦陽(yáng)礦區(qū)，擁有大中型生產(chǎn)礦山41座，目前在建礦井16座，年生產(chǎn)能力突破1.2億t。截至2007年底，兩淮地區(qū)已累計(jì)查明煤炭資源272.48億（其中保有煤炭資源總量250.74億t）。在上世紀(jì)八十年代初期作為華東各省市煤炭蘊(yùn)含量最高、開(kāi)發(fā)潛力最大，區(qū)域優(yōu)勢(shì)最強(qiáng)的地區(qū)承擔(dān)起了為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的蘇，浙，滬等煤炭緊缺省份提供資源支持的重要任務(wù)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施提供了重要保障，大大改善了煤炭蘊(yùn)藏和生產(chǎn)主要集中于西北地區(qū)，而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)作為主要消耗地區(qū)所形成的“北煤南運(yùn)”局面。

但由于50多年煤炭資源不斷的規(guī)模勘查開(kāi)發(fā)，兩淮地區(qū)煤炭資源的勘察、開(kāi)發(fā)已經(jīng)向資源更大的區(qū)城推進(jìn)，勘探深度不斷加深，勘探區(qū)的地質(zhì)條件復(fù)雜程度不斷上升。這直接導(dǎo)致了煤炭開(kāi)采成本的不斷提高，其中淮北市于2009年被列入我國(guó)第二批資源枯竭型城市名單，這標(biāo)志著兩淮煤炭產(chǎn)區(qū)諸市的資源型發(fā)展道路即將走到終點(diǎn)，城市轉(zhuǎn)型已然迫在眉睫。

2教育影響城市轉(zhuǎn)型的理論經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)50年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)界傳統(tǒng)理論在面對(duì)“庫(kù)茨涅茲之謎”、“里昂錫夫之謎”以及“工人收入增長(zhǎng)之迷”等問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)的無(wú)法解釋的困境，這迫使人們從新的視角分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，而人力資本的概念在此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生。

2.1現(xiàn)代人力資本理論代表人物主要觀點(diǎn)

1959年美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨在系統(tǒng)構(gòu)建人力資本理論體系的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了教育是重要的人力資本投資他說(shuō)“盡管在某種程度上教育可以說(shuō)是一種消費(fèi)活動(dòng)，但更主要是一種投資活動(dòng)。教育的一部分是類(lèi)似普通耐用消費(fèi)品的消費(fèi)品，另一部分是生產(chǎn)物資。”以此，舒爾茨主張將教育看作是一種投資，將其結(jié)果看作是資本的一種形式。并通過(guò)“增長(zhǎng)型算法”測(cè)算出美國(guó)近三十年教育的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率高達(dá)33%，科學(xué)地闡明了教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展間存在的內(nèi)在聯(lián)系。美國(guó)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝克爾，在《人力資本》中提出高等教育具有收入效應(yīng)，不但可以影響消費(fèi)，同時(shí)可以影響貨幣收入。并建立“年齡—收入”模型，直觀地表現(xiàn)了收入與教育、年齡之間的關(guān)系。之后的丹尼森將索洛統(tǒng)稱(chēng)的“技術(shù)進(jìn)步”因素進(jìn)行了分解，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素中研究教育的作用，通過(guò)研究生產(chǎn)要素投入與生產(chǎn)要素生產(chǎn)率的方式得出1929—1957年，教育提供了20%的美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。工人受教育水平的提高，使勞動(dòng)力平均質(zhì)量上升了0.97%，貢獻(xiàn)了0.67%的國(guó)民收入增長(zhǎng)率，占實(shí)際國(guó)民收入增長(zhǎng)23%。有力的補(bǔ)充了舒爾茨的觀點(diǎn)。

2.2新經(jīng)濟(jì)増長(zhǎng)理論的代表盧卡斯人力資本溢出模型

盧卡斯將人力資本區(qū)分為內(nèi)部效應(yīng)與外部效應(yīng)，并認(rèn)為人力資本使通過(guò)兩種方式形成的，及在職培訓(xùn)與學(xué)校正規(guī)教育，前者為他人提供生產(chǎn)積累產(chǎn)生外部效應(yīng)，后者提高自身生產(chǎn)技能和收入水平產(chǎn)生內(nèi)部效應(yīng)，而這兩種效應(yīng)的遞增收益推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

盧卡斯認(rèn)為在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和理性人假設(shè)的理想環(huán)境中不變的人力資本積累努力會(huì)產(chǎn)生一個(gè)不變的人力資本存量增長(zhǎng)率，人力資本增長(zhǎng)的微分方程為：

h=hδ（1-μ）

其中δ>0代表人力資本投資有效程度，h代表人力資本水平，1-μ代表用于人力資本積累的非閑暇時(shí)間。設(shè)完全不積累μ=1完全積累μ=0則在區(qū)間內(nèi)一定比例的h的增加必然需要相同比例積累的增加，即人力資本投入不會(huì)存在遞減的收益率。

2.3國(guó)外轉(zhuǎn)型成功案例

由以上研究可見(jiàn)教育通過(guò)對(duì)改變?nèi)肆Y源的方式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到十分重要的推動(dòng)作用，而在資源型城市人力資源高級(jí)人才不足以及勞動(dòng)力贅余的雙重矛盾正是阻礙轉(zhuǎn)型的重要因素，因此政府通過(guò)教育性財(cái)政政策發(fā)揮能動(dòng)作用改善人力資源問(wèn)題對(duì)轉(zhuǎn)型的成功與否將起到至關(guān)重要的作用。并且在一些發(fā)達(dá)國(guó)家的資源型城市轉(zhuǎn)型中的成功案例如：

德國(guó)魯爾區(qū)在轉(zhuǎn)型過(guò)程中建立大學(xué)，改革教育，創(chuàng)立新興學(xué)科，建立15所高校，擁有14萬(wàn)大學(xué)生，其中理工類(lèi)與經(jīng)濟(jì)類(lèi)專(zhuān)業(yè)的對(duì)地區(qū)轉(zhuǎn)型具有重要影響類(lèi)學(xué)科學(xué)生占總數(shù)的63.5%，魯爾區(qū)將高等與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合為轉(zhuǎn)型提供大量高素質(zhì)人才和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型所需的技術(shù)成果。并利用其教育優(yōu)勢(shì)輻射職業(yè)教育與在職培訓(xùn)，提高勞動(dòng)力平均素質(zhì)，有力地支持了轉(zhuǎn)型的成功。

美國(guó)洛杉磯作為著名的油城采用的是在發(fā)展極盛時(shí)期大力建設(shè)替代產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的道路，通過(guò)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)以及飛機(jī)制造業(yè)、軍工業(yè)等產(chǎn)業(yè)在石油資源枯竭時(shí)成功依托替代產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展。其人力資源方面問(wèn)題的關(guān)鍵在于政府緊急救助、再培訓(xùn)的高效銜接，在幫助工人度過(guò)失業(yè)期的同時(shí)有效的為新興產(chǎn)業(yè)提供所需勞動(dòng)力。

法國(guó)洛林同樣為煤炭型資源城市，但區(qū)別于前兩者的是在資源枯竭到來(lái)時(shí)，其著力于對(duì)失業(yè)工人進(jìn)行再培訓(xùn)，將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與人力資源的轉(zhuǎn)型高效結(jié)合起來(lái)，由政府與洛林煤炭公司承擔(dān)轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費(fèi)，有效地解決了轉(zhuǎn)型過(guò)程中勞動(dòng)力不對(duì)口的問(wèn)題。

綜上可見(jiàn)，教育性財(cái)政政策對(duì)于城市轉(zhuǎn)型的保障作用是存在事實(shí)基礎(chǔ)的，并且在相對(duì)于我國(guó)更早面臨資源型城市轉(zhuǎn)型的西方國(guó)家存在大量的成功案例，并且在理論研究上已經(jīng)被證明于轉(zhuǎn)型的影響是有規(guī)律可言的，這也代表其成功具有一定的可復(fù)制性，對(duì)如今我國(guó)資源型城市的轉(zhuǎn)型政策與機(jī)制的建立存在一定的指導(dǎo)意義。

3兩淮轉(zhuǎn)型政策及效果

3.1淮北市

淮北市作為我國(guó)第二批資源枯竭型城市的一員，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的下滑現(xiàn)象，面臨著與德國(guó)魯爾和法國(guó)洛林的相似狀況，處于十分困難的轉(zhuǎn)型環(huán)境。而淮北市通過(guò)采取“四動(dòng)一支撐”方式推進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，致力于通過(guò)高端化、智能化、綠色化發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)制造業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型。

（1）政策推動(dòng)。淮北市積極通過(guò)相關(guān)的財(cái)稅政策推動(dòng)轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行，在財(cái)政上建設(shè)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，為轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)提供有力支持。在稅務(wù)方面減免高新技術(shù)企業(yè)所得稅，提供企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)加計(jì)扣除額，減輕企業(yè)稅務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)起到督促轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)作用。制定了以新型煤化工合成材料、碳基鋁基新材料、綠色食品、新能源、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，全面提升原有的裝備制造、紡織服裝等產(chǎn)業(yè)層次的發(fā)展方針。

（2）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。淮北市通過(guò)借助國(guó)家智庫(kù)外腦，打造國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)試驗(yàn)區(qū)。以原有的鳳凰山、烈山、杜集三個(gè)國(guó)家級(jí)科研基地為基礎(chǔ)建立相山區(qū)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)區(qū)。同時(shí)建設(shè)科技企業(yè)孵化器與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類(lèi)平臺(tái)，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)環(huán)境的方式推動(dòng)科研創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展，吸引外來(lái)項(xiàng)目。目前已建設(shè)院士工作站3個(gè)，博士后站點(diǎn)8家，擁有四大產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)了高新技術(shù)企業(yè)由2012年的52家到2017年76家的發(fā)展。

（3）項(xiàng)目拉動(dòng)。在建立健全引進(jìn)產(chǎn)業(yè)配套措施的同時(shí)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠等政策大力引進(jìn)符合地區(qū)發(fā)展要求的項(xiàng)目，整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，形成可持續(xù)的集群發(fā)展模式。截至2017年已彌補(bǔ)了焦化產(chǎn)業(yè)的下游空白，并部分實(shí)現(xiàn)了如傳統(tǒng)紡織向價(jià)值鏈中高端的升級(jí)。

（4）龍頭帶動(dòng)。淮北市篩選出轄區(qū)內(nèi)規(guī)模較大實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)，針對(duì)企業(yè)的發(fā)展需求制定配套政策，力求在原有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大化，為轉(zhuǎn)型所需提供發(fā)展動(dòng)力。

（5）園區(qū)支撐。為了使以上四大推動(dòng)措施的效果得以充分實(shí)現(xiàn)，淮北市大力開(kāi)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，圍繞老工業(yè)龍頭企業(yè)建立健全配套設(shè)施，發(fā)展上下游企業(yè)，實(shí)現(xiàn)集群生產(chǎn)。對(duì)于新型創(chuàng)新性企業(yè)建立新的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園營(yíng)造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，發(fā)展高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)氛圍，為淮北市未來(lái)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。

2016年底，全市制造業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)增加值330億元，占全市規(guī)模工業(yè)總量的64.7%，全市財(cái)政收入在2012年的105億到2016年的93.5億下滑后在2017年實(shí)現(xiàn)107億的回升，其中稅收收入于2016年提高336%，這與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的成果存在重要聯(lián)系。但安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)發(fā)布的《安徽經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展系列研究報(bào)告2018》中顯示在安徽16個(gè)地級(jí)市中，淮北市城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度均處于最末第16位，可見(jiàn)淮北市的轉(zhuǎn)型還存在許多問(wèn)題有待改進(jìn)。同時(shí)財(cái)政支出高達(dá)152.8億元存在高額地方債問(wèn)題。

3.2淮南市

相較于淮北市而言，淮南市資源儲(chǔ)備目前還較為充足，其他行業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)也相對(duì)完善，這為淮南市的轉(zhuǎn)型提供了良好的物質(zhì)條件。因此淮南市在轉(zhuǎn)型過(guò)程中主要通過(guò)利用自身資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的方式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其主要包括煤炭、數(shù)據(jù)、科教、文化四個(gè)方面。具體措施如下：

在煤電資源方面，向清潔高效利用轉(zhuǎn)變。由于淮南市煤炭?jī)?chǔ)量仍較為豐富，總儲(chǔ)量仍高達(dá)597億噸，故而煤炭產(chǎn)業(yè)在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間中仍將是淮南市的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中主要成分。因此，淮南市以煤炭資源的高效利用為方向，大力發(fā)展煤炭開(kāi)采業(yè)下游的煤焦、煤化、煤氣產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)煤炭?jī)r(jià)值鏈的延伸。同時(shí)推動(dòng)清潔化建設(shè)，減少煤炭工業(yè)帶來(lái)的環(huán)境危害。

在數(shù)據(jù)資源方面，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈聚集發(fā)展。 淮南市具有一定的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，擁有江淮云、智慧谷等高新科技，這為淮南市的未來(lái)發(fā)展提供了一個(gè)新的有力支撐。對(duì)此淮南市政府積極發(fā)力，助力高新信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)，大力引進(jìn)信息技術(shù)資源，打造皖北信息中心。

在文化資源方面，打造“楚都漢韻、能源之都”。與淮北市不同淮南市擁有豐富歷史文化資源，擁有八公山、壽縣古城、淮南王劉安、名篇《淮南子》、淝水之戰(zhàn)古戰(zhàn)場(chǎng)等文化名片具有很高的旅游業(yè)發(fā)展價(jià)值。故而淮南市致力于打造淮南文化名片，創(chuàng)造城市旅游氛圍，大力建設(shè)健全旅游業(yè)配套措施，扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，改善第二產(chǎn)業(yè)獨(dú)大的原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新支撐。

在科教資源方面，推動(dòng)科研成果轉(zhuǎn)化，讓創(chuàng)新推動(dòng)發(fā)展。淮南市擁有較強(qiáng)的科教資源，其中在高等院校方面，其擁有安徽理工、淮南師范等6所高校，同時(shí)在科研單位方面擁有7個(gè)國(guó)家級(jí)科研平臺(tái)、9家院士工作站和10家博士后工作站。這為淮南市的轉(zhuǎn)型提供了有力的科研創(chuàng)新支撐，是淮南市轉(zhuǎn)型的核心推動(dòng)與保障。淮南市將科研成果轉(zhuǎn)化作為轉(zhuǎn)型的重要工作，通過(guò)財(cái)政稅收政策，大力推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，將科研創(chuàng)新成果最大限度地轉(zhuǎn)化為轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。

淮南市2017年全年地區(qū)生產(chǎn)總值1111.5億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)6.9%，實(shí)現(xiàn)了連續(xù)三年的穩(wěn)步增長(zhǎng)。但進(jìn)5年來(lái)第三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值比重未發(fā)生明顯變化。2017年全年財(cái)政收入162.3億元，比上年增長(zhǎng)7.5%，其主要為稅收收入增長(zhǎng)約24.6%，其中企業(yè)所得稅增長(zhǎng)率13%有明顯上升趨勢(shì)。但淮南市綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度同樣處于安徽的末尾，甚至在人力資源競(jìng)爭(zhēng)方面落后于淮北市，可見(jiàn)其發(fā)展仍存在問(wèn)題。并且全年財(cái)政支出233.3億元，地方政府同樣存在大額赤字問(wèn)題。

4兩淮轉(zhuǎn)型面臨的主要問(wèn)題

我國(guó)大部分資源型城市產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，如淮北市所在地區(qū)城市發(fā)展基礎(chǔ)存在明顯不足，而在發(fā)現(xiàn)煤炭資源后通過(guò)行政命令方式人工建城，自然而然地形成了以資源開(kāi)采相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，其他產(chǎn)業(yè)服務(wù)于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這種“依托資源、短期建城、產(chǎn)業(yè)單極化”的發(fā)展模式造成的高度剛性使人民生產(chǎn)生活與資源開(kāi)采緊密地結(jié)合了起來(lái)產(chǎn)生了與民生問(wèn)題密不可分的聯(lián)系，同時(shí)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生了很強(qiáng)的慣性，大大增加了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的難度。而淮南市雖存在一定的制造業(yè)基礎(chǔ)，但同樣由于困難時(shí)期國(guó)家對(duì)于煤炭資源的高度需求，以及煤炭產(chǎn)業(yè)本身的高收益性，大大限制了其他產(chǎn)業(yè)得發(fā)展空間，形成了與淮北市相似的高剛性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。結(jié)合兩淮礦區(qū)轉(zhuǎn)型實(shí)際得出，其主要面臨以下共同問(wèn)題。

4.1產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，增長(zhǎng)動(dòng)力不足

這一點(diǎn)在類(lèi)似于淮北市的人工建城城市尤為突出，由于資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的絕對(duì)重點(diǎn)，其他產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)的地位僅僅局限于為資源開(kāi)采提供基本的生產(chǎn)生活服務(wù)，長(zhǎng)時(shí)間未得到重視，導(dǎo)致其存在明顯的吸納能力差、容量的問(wèn)題，一旦城市轉(zhuǎn)型這些產(chǎn)業(yè)無(wú)法起到有效接納就業(yè)，代替原有經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的作用，以淮北市2008年煤炭行業(yè)極盛時(shí)期為例煤炭產(chǎn)業(yè)稅收占全市財(cái)政收入超40%，相關(guān)從業(yè)人口更是約占工業(yè)總?cè)藬?shù)78%，一旦資源枯竭，帶來(lái)的必然是經(jīng)濟(jì)的直線下滑，這一問(wèn)題無(wú)法避免。這也正是兩淮礦區(qū)城市轉(zhuǎn)型的最主要障礙。

4.2人才資源的匱乏與流失

由于長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中的主要產(chǎn)業(yè)集中于屬于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的開(kāi)采業(yè)，使得區(qū)域內(nèi)從業(yè)人口存在普遍文化程度低，高技術(shù)人才稀缺的不健康狀態(tài)。這直接導(dǎo)致了其他替代產(chǎn)業(yè)如經(jīng)管、服務(wù)、科技等產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，相關(guān)方面高端人才資源匱乏難以起步以及從業(yè)人員綜合素質(zhì)偏低難以支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)重滯后性問(wèn)題。

另一方面由于長(zhǎng)期的資源開(kāi)采時(shí)代中對(duì)高級(jí)技術(shù)人才的需求性不高，不僅對(duì)于人才引進(jìn)力度不大，更造成了地區(qū)性的非礦業(yè)類(lèi)人才流失的常態(tài)化。而此問(wèn)題在城市轉(zhuǎn)型出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后現(xiàn)象時(shí)將充分暴露出人才流失的嚴(yán)重性，使得本地區(qū)人才資源無(wú)法有效挽留，使轉(zhuǎn)型工作難以有效實(shí)施阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.3失業(yè)人員激增，社會(huì)問(wèn)題日益突出

隨著資源枯竭一步步接近，諸多企業(yè)實(shí)行減員增效政策，這導(dǎo)致礦業(yè)失業(yè)人員數(shù)量日益增多。并且由于此類(lèi)人員存在明顯的職業(yè)技能單一，就業(yè)面狹窄問(wèn)題，使得對(duì)于下崗人員安置工作十分困難，處理失當(dāng)將造成了十分嚴(yán)重的民生問(wèn)題，將對(duì)城市轉(zhuǎn)型產(chǎn)生極大的不利影響，更可能造成嚴(yán)重的人口流失問(wèn)題，使得經(jīng)濟(jì)活力日益低迷。

5教育性財(cái)政政策在轉(zhuǎn)型中起到的意義

5.1高等院校建設(shè)實(shí)現(xiàn)科研創(chuàng)新引導(dǎo)推動(dòng)

高等院校作為城市創(chuàng)造力的重要載體與高端人力資源的匯集地，能否有效地利用高等院校的科研創(chuàng)造力，是資源型城市轉(zhuǎn)型十分重要的一環(huán)。而教育性財(cái)政政策，如科研項(xiàng)目補(bǔ)貼、優(yōu)質(zhì)科研成果獎(jiǎng)勵(lì)政策，可以有效地激發(fā)高校創(chuàng)造熱情提高創(chuàng)新動(dòng)力，并引導(dǎo)其創(chuàng)新方向著力于城市轉(zhuǎn)型所需，為打破原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)束縛提供強(qiáng)有力的動(dòng)力。

同時(shí)利用教育性財(cái)政政策加大轉(zhuǎn)型所需方向人才專(zhuān)業(yè)的建設(shè)，通過(guò)提高相關(guān)人才培養(yǎng)能力和培養(yǎng)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)有目的性的人才培養(yǎng)，對(duì)解決高端人才缺口存在重要意義，配套相關(guān)人才落地政策完全可以高質(zhì)高效地實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)人才缺口的補(bǔ)充。

5.2基礎(chǔ)教育建設(shè)保障人口與社會(huì)穩(wěn)定

基礎(chǔ)教育建設(shè)是民生工程的重要組成部分，優(yōu)秀的基礎(chǔ)教育建設(shè)所帶來(lái)的是下一代未來(lái)發(fā)展的保障。在我國(guó)存在大量的以河北衡水為代表的基礎(chǔ)教育行業(yè)為核心的教育培訓(xùn)型城市，這體現(xiàn)了基礎(chǔ)教育在我國(guó)國(guó)民心中的重要地位。為了一個(gè)良好的教育環(huán)境，居民其他公共服務(wù)甚至經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的容忍度將極大提高。這對(duì)資源型城市，特別是以淮北市為代表的枯竭型城市的人口資源挽留，以及社會(huì)穩(wěn)定建設(shè)有著重要的指導(dǎo)意義。

5.3職業(yè)教育建設(shè)推動(dòng)失業(yè)人員再就業(yè)

淮南市淮北市在轉(zhuǎn)型過(guò)程中都伴隨著嚴(yán)重的原礦業(yè)從業(yè)者事業(yè)問(wèn)題，其主要原因在于失業(yè)人口缺乏其他行業(yè)所需的基本技能。美國(guó)洛杉磯的轉(zhuǎn)型中的短期職業(yè)培訓(xùn)政策為解決此類(lèi)問(wèn)題提供了參考方案，短期職業(yè)培訓(xùn)與新興產(chǎn)業(yè)職業(yè)教育可以有效地解決失業(yè)人口在就業(yè)問(wèn)題，以及新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)勞動(dòng)力缺口問(wèn)題，為城市轉(zhuǎn)型提供有效的人力資源保障。

參考文獻(xiàn)

[1]曾萬(wàn)平.我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型政策研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2013.

[2]馬躍.中國(guó)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式及財(cái)政保障研究[D].北京：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2012.

[3]毛艾琳.資源型城市轉(zhuǎn)型與人力資源安置與開(kāi)發(fā)[J].河北地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，34（4）：4953.