按日計罰程序合法方可罰

劉永濤?金鴻飛

有關媒體近日報道了某地一家礦冶公司被當地環保局按日連續處罰2300萬元。最終，因某地環保局處罰程序違法，這張“巨額罰單”被某市人民法院依法撤銷。

對于此案，筆者認為，從媒體上報道的情況并結合某市人民法院做出的《行政判決書》中的內容看，某地環保部門因執法程序違法而導致此案敗訴，其中一些環境執法方面的細節問題確實值得大家思考，并在今后的執法中加以注意。

案情簡介

2017年3月10日，某地環保局對當地一家礦冶有限公司現場檢查時發現，這家公司不正常運行污染防治設施，導致大氣污染物排放嚴重超標。

針對超標排放的違法行為，某地環保局根據《環境保護法》的規定，于2017年3月20日向這家礦冶公司送達了《責令停產整治決定書》。2017年4月5日，在這家礦冶公司停產整治期間，某地環保局根據《大氣污染防治法》的規定，向這家礦冶公司送達了《行政處罰決定書》，責令停產整治，針對二氧化硫排放濃度超標的違法行為罰款100萬元。

2017年4月12日，某地環保局在對這家礦冶公司進行復查時，經現場監測，這家礦冶公司煙化爐二氧化硫濃度超標1.6倍。某地環保局依據《行政處罰法》第二十三條、《環境保護法》第五十九條的規定，經履行告知等程序后，于2017年4月28日做出《按日連續處罰決定書》，決定對其自下達責令停產整治決定之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰，自2017年3月21日起至2017年4月12日止，共計23天，每天100萬元，共計罰款2300萬元整。

分析

違反法定程序導致執法偏差

生態環境部門在環境法律層面對實施按日連續處罰做出了規定，但在實際執行過程中，由于執法人員理解的不同，出現了不同程度的偏差。

2016年5月，原環境保護部制定的《環境行政執法文書制作指南》中對《責令改正違法行為決定書》《按日連續處罰決定書》《責令停產整治決定書》等33個環境行政執法文書進行了規范制作，并對每一種文書的適用范圍也作了明確要求。如《責令改正違法行為決定書》適用于經過調查取證確認當事人存在環境違法行為，責令當事人改正或者限期改正;《責令停產整治決定書》適用于對超標、超總量的違法行為做出停產整治決定。

關于“責令停產整治”的法律屬性，在《環境行政處罰辦法》中既沒有羅列入第十條的行政處罰種類之中，也沒有將“責令停產整治”列入第十二條的責令改正形式的行政命令種類之中。筆者認為，責令停產整治是環保行政機關責令排污者停止生產，對生產工藝或設備進行升級改造，以滿足達標排放要求而實施的一種暫時性控制的行政命令。

《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）對實施按日連續處罰適用范圍、實施程序、計罰方式也做出了明確的規定。該《辦法》第十條規定，環境保護主管部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起三十日內，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。第十二條第一款同時規定，環境保護主管部門復查時發現排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續處罰。

《辦法》中實施按日連續處罰的前提是送達了《責令改正違法行為決定書》，而并不是送達《責令停產整治決定書》。也就是說，責令停產整治決定書并不是實施按日連續處罰的前置條件。

在本案中，某地環保局于將2017年3月20日向某礦冶公司公司送達的《責令停產整治決定書》作為該局在2017年4月28日向某家礦冶公司做出《按日連續處罰決定書》的前置條件，這就是本案中造成按日計罰程序出現偏差的原因，已違反法定程序。

觀點

執法者應盡量避免程序違法

本案中，法院審理認為，某礦冶公司不正常運行防治污染設施、超標準排放污染物的行為違反了相關法律規定。某地環保局做出《責令停產整治決定書》的規定，但該局在復查后，應再次做出《責令改正違法行為決定書》送達某礦冶公司，并再次復查時發現拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續處罰。而某地環保局復查后未再次做出責令改正違法行為決定書，也未再次進行復查，于2017年4月28日做出《按日連續處罰決定書》，違反法定程序，屬程序違法，故判決撤銷該處罰決定書。

對于法院的判決，基層環保部門執法人員反響較大，意見各不相同。有的執法人員認為，某地環保局雖然沒有直接送達責令改正違法行為決定書，但送達的責令停產整治決定書本身也具有責令立即停止違法排污行為的內涵。法院在審理此案時，應當參照該《辦法》第七條判斷某地環保局首次做出實施按日連續處罰的時間，而不應按照《辦法》第十四條的規定來判決此案首次做出實施按日連續處罰的時間。

《辦法》第十四條規定：“復查時排污者被認定為拒不改正違法排放污染物行為的，環境保護主管部門應當按照本辦法第八條的規定再次做出責令改正違法行為決定書并送達排污者，責令立即停止違法排放污染物行為，并應當依照本辦法第十條、第十二條的規定對排污者再次進行復查。”

對此，筆者研究判決書后發現，鑒于某地環保局在沒有向某礦冶公司送達責令改正違法行為決定書的情況下，于2017年4月28日對其做出《按日連續處罰決定書》，此時已經出現實施按日連續處罰的前置程序錯誤，法院在判決書中也提出了意見：即某地環保局做出《責令停產整治決定書》，在進行復查后，應再次做出責令改正違法行為決定書送達某礦冶公司，并再次復查時發現拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續處罰。

對此，筆者認為，法院在判決書中提出的意見為環境執法中出現類似程序錯誤的問題提供了補救的措施。同時，也為廣大環境執法人員提供了寶貴的執法建議。