共享監(jiān)管：創(chuàng)新網(wǎng)約車監(jiān)管的關(guān)鍵舉措

王麗華 李勇堅(jiān)

對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管制度，不能簡(jiǎn)單地修修補(bǔ)補(bǔ)或運(yùn)動(dòng)式追責(zé)，而是要全面創(chuàng)新、完善網(wǎng)約車監(jiān)管體系，促進(jìn)網(wǎng)約車健康有序發(fā)展，滿足人民群眾多樣化出行需求。

隨著網(wǎng)約車安全事故頻發(fā)，國(guó)家及各地政府加強(qiáng)了對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管。1月15日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了2019年交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)管理要點(diǎn)，其中再次提到要加快網(wǎng)約車合規(guī)化進(jìn)程。網(wǎng)約車安全事故固然令人痛心，但更應(yīng)成為我們反思網(wǎng)約車監(jiān)管模式的一個(gè)契機(jī)。我們應(yīng)根據(jù)網(wǎng)約車的特點(diǎn)（利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)將私家車的私人空間變成準(zhǔn)公共空間），以安全為導(dǎo)向，建立政府與企業(yè)共享數(shù)據(jù)、技術(shù)、制度的共享監(jiān)管體制。

網(wǎng)約車監(jiān)管現(xiàn)狀

2016年7月，交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》），對(duì)網(wǎng)約車管理進(jìn)行法制化管理。這使中國(guó)成為全球第一個(gè)從國(guó)家層面承認(rèn)網(wǎng)約車合法化的國(guó)家。《暫行辦法》共分7章40條，涵蓋總則、網(wǎng)約車平臺(tái)公司、網(wǎng)約車車輛和駕駛員、網(wǎng)約車經(jīng)營(yíng)行為、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任以及附則等7方面內(nèi)容。根據(jù)《暫行辦法》的授權(quán)，全國(guó)有300多個(gè)城市出臺(tái)了關(guān)于網(wǎng)約車管理的實(shí)施細(xì)則。《暫行辦法》和地方出臺(tái)的“實(shí)施細(xì)則”，對(duì)加強(qiáng)網(wǎng)約車的監(jiān)管，推動(dòng)城市居民出行方式的多元化，起到了一定的積極作用。但從實(shí)際看，無(wú)論是政策規(guī)定，還是執(zhí)法層面，網(wǎng)約車的監(jiān)管的確存在著很多不盡如人意之處。

（一）監(jiān)管目標(biāo)不明確

《暫行辦法》第一條對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管的目標(biāo)進(jìn)行了明確，即“更好地滿足社會(huì)公眾多樣化出行需求，促進(jìn)出租汽車行業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)融合發(fā)展，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)行為，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益。”從這個(gè)目標(biāo)來(lái)看，將保障運(yùn)營(yíng)安全放到了第四位，而并沒(méi)有將安全作為監(jiān)管的第一目標(biāo)。從具體條文來(lái)看，《暫行辦法》還進(jìn)一步規(guī)定了“網(wǎng)約車行駛里程達(dá)到60萬(wàn)千米時(shí)強(qiáng)制報(bào)廢”，要求司機(jī)要“無(wú)暴力犯罪記錄”。對(duì)于網(wǎng)約車安全方面至關(guān)重要的事中事后監(jiān)管等問(wèn)題，在《暫行辦法》中并沒(méi)有涉及太多。而在具體執(zhí)行中，很多地方人為規(guī)定了“戶籍、購(gòu)置價(jià)格、排量和軸距”等準(zhǔn)入門檻，這些規(guī)則與安全無(wú)關(guān)。相反，過(guò)高的門檻，導(dǎo)致了不合規(guī)網(wǎng)約車的存在，這反而導(dǎo)致了更多的安全隱患。

（二）監(jiān)管手段單調(diào)

從各地出臺(tái)的政策來(lái)看，在監(jiān)管手段方面，忽略對(duì)市場(chǎng)需求的調(diào)研，只是設(shè)置不符合市場(chǎng)需求的準(zhǔn)入門檻，進(jìn)行單純的市場(chǎng)準(zhǔn)入式監(jiān)管。從各地的實(shí)施細(xì)則看，基本是比照傳統(tǒng)出租車的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置門檻，進(jìn)行準(zhǔn)入限制。從具體的執(zhí)法手段看，主要是看網(wǎng)約車或司機(jī)是否達(dá)到準(zhǔn)入條件，進(jìn)行突擊式檢查。具體的懲罰措施也是以扣車、罰款為主。

（三）監(jiān)管模式不適用互聯(lián)網(wǎng)

《暫行辦法》明確指出網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車，應(yīng)屬于出租車，但又不適用《城市出租汽車管理辦法》。為了解決網(wǎng)約車的出租車屬性問(wèn)題，《暫行辦法》具備線上線下服務(wù)能力。在監(jiān)管方面，政府部門主要對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行線下監(jiān)管，適合互聯(lián)網(wǎng)特點(diǎn)的線上監(jiān)管手段幾乎沒(méi)有，政府部門監(jiān)管與平臺(tái)自治之間缺乏良好的協(xié)作通道。這導(dǎo)致了網(wǎng)約車的監(jiān)管成本高，出現(xiàn)了“嚴(yán)格立法、普遍違法、選擇性執(zhí)法”的問(wèn)題。

（四）監(jiān)管權(quán)責(zé)不清

網(wǎng)約車的安全問(wèn)題是綜合性的，涉及到多個(gè)部門，如交通部門、公安部門、質(zhì)監(jiān)部門等。在“多部門監(jiān)管”的模式之下，由于責(zé)任不清而產(chǎn)生的監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊均會(huì)導(dǎo)致最終監(jiān)管效益的折損、監(jiān)管成本的增加。因此，若想以最低的監(jiān)管成本獲取理想的監(jiān)管效果，其關(guān)鍵在于監(jiān)管責(zé)任的明晰。例如，公安部門如何介入網(wǎng)約車安全監(jiān)管，就是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。在現(xiàn)有模式下，公安部門只有在有報(bào)警的情況下，才會(huì)介入到網(wǎng)約車安全管理過(guò)程中，這顯然與網(wǎng)約車的安全監(jiān)管要求是不相符合的。

科學(xué)看待網(wǎng)約車的安全與發(fā)展問(wèn)題

從安全管理的視角來(lái)看，完善的網(wǎng)約車系統(tǒng)，應(yīng)該比傳統(tǒng)出租車具有更高的安全性。在網(wǎng)約車模式中，司機(jī)的行車數(shù)據(jù)是被實(shí)時(shí)監(jiān)控并被記錄存儲(chǔ)在第三方平臺(tái)的，司機(jī)的信息和行車數(shù)據(jù)是被實(shí)時(shí)監(jiān)控的。從預(yù)防犯罪以及在犯罪后的破案視角看，網(wǎng)約車比傳統(tǒng)的出租車模式更具優(yōu)勢(shì)。所以，對(duì)網(wǎng)約車的安全問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)管，不是要回到傳統(tǒng)的出租車模式，而是如何利用網(wǎng)約車的優(yōu)勢(shì)，并使其更安全。

從發(fā)展的視角看，完善網(wǎng)約車監(jiān)管應(yīng)基于更好地滿足人民群眾的多樣化出行要求。在對(duì)網(wǎng)約車、司機(jī)等進(jìn)行準(zhǔn)入限制時(shí)，要完全基于安全考慮，而不能基于其他因素的考慮，不能將過(guò)多的其他因素納入到網(wǎng)約車監(jiān)管之中。從現(xiàn)實(shí)看，網(wǎng)約車整改之后，之前泛濫的打車難問(wèn)題、黑車問(wèn)題、出租車黑車化問(wèn)題等又開始冒頭了，影響了正常的交通秩序，危害居民的出行安全。

加強(qiáng)網(wǎng)約車安全管理是完全必要的，但一定要避免陷入“管制自我強(qiáng)化陷阱”。所謂“管制自我強(qiáng)化陷阱”，就是通過(guò)設(shè)置一個(gè)非常高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，使市場(chǎng)供給嚴(yán)重不足，市場(chǎng)需求被迫轉(zhuǎn)向黑市，而黑市本身會(huì)帶來(lái)安全等諸多方面的問(wèn)題，這就導(dǎo)致政府部門設(shè)置更高的門檻，采取更為嚴(yán)厲的管制措施，供給進(jìn)一步減少，最終導(dǎo)致市場(chǎng)完全萎縮。

積極推進(jìn)共享監(jiān)管，完善網(wǎng)約車監(jiān)管體制

中央相關(guān)部委和地方主管部門對(duì)網(wǎng)約車安全問(wèn)題高度重視，多個(gè)地方也要求網(wǎng)約車平臺(tái)加強(qiáng)與監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)對(duì)接，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的車輛予以清除。這些措施很有必要，但大多是臨時(shí)性的技術(shù)性措施，而且這種運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管很可能帶來(lái)巨大的監(jiān)管成本與社會(huì)成本，不是治理網(wǎng)約車安全問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)網(wǎng)約車監(jiān)管制度，不能簡(jiǎn)單地修修補(bǔ)補(bǔ)或運(yùn)動(dòng)式追責(zé)，而是要全面創(chuàng)新、完善網(wǎng)約車監(jiān)管體系，促進(jìn)網(wǎng)約車健康有序發(fā)展，滿足人民群眾多樣化出行需求。整合政府各個(gè)部門、平臺(tái)、乘客、社會(huì)機(jī)構(gòu)等多方面的力量，通過(guò)建立共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共享監(jiān)管，是創(chuàng)新網(wǎng)約車監(jiān)管體制的重要方式，也是治理網(wǎng)約車安全問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

（一）建立共享數(shù)據(jù)的機(jī)制

從維護(hù)網(wǎng)約車安全來(lái)看，網(wǎng)約車司機(jī)是安全的最大變數(shù)。因此，把好網(wǎng)約車司機(jī)的入口關(guān)非常重要。在這一方面，交通運(yùn)輸部規(guī)定了相關(guān)的條件，包括：取得相應(yīng)準(zhǔn)駕車型機(jī)動(dòng)車駕駛證并具有3年以上駕駛經(jīng)歷;無(wú)交通肇事犯罪、危險(xiǎn)駕駛犯罪記錄，無(wú)吸毒記錄，無(wú)飲酒后駕駛記錄，最近連續(xù)3個(gè)記分周期內(nèi)沒(méi)有記滿12分記錄;無(wú)暴力犯罪記錄;城市人民政府規(guī)定的其他條件。但是，在實(shí)際操作過(guò)程中，要求網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)這些司機(jī)的資質(zhì)進(jìn)行把關(guān)難以做到，而相關(guān)政府主管部門在把關(guān)過(guò)程中，強(qiáng)行加進(jìn)了大量與安全無(wú)關(guān)的因素，使這種審核無(wú)法達(dá)到要求，司機(jī)的合格率極低，導(dǎo)致網(wǎng)約車數(shù)量供給不足。

因此，未來(lái)的監(jiān)管方向應(yīng)該是網(wǎng)約車平臺(tái)與政府主管部門通過(guò)共享數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)司機(jī)的資質(zhì)審核。政府應(yīng)授權(quán)網(wǎng)約車平臺(tái)對(duì)資質(zhì)進(jìn)行審核，而且，考慮到安全問(wèn)題的動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性，應(yīng)利用智能化的程序，將網(wǎng)約車司機(jī)的信息與其他信息進(jìn)行關(guān)聯(lián)耦合，通過(guò)智能化分析，對(duì)這種資質(zhì)進(jìn)行調(diào)整。從近期某網(wǎng)約車安全事件來(lái)看，兩個(gè)網(wǎng)約車司機(jī)都有在網(wǎng)貸平臺(tái)上借款且不能于近期歸還的情形，如果有智能化的程序?qū)⑦@些信息整合分析，對(duì)司機(jī)的資質(zhì)進(jìn)行調(diào)整，那這兩個(gè)悲劇事件就可能不會(huì)發(fā)生。對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)而言，主動(dòng)將數(shù)據(jù)與公安等政府部門共享意義重大。例如，公安機(jī)關(guān)可根據(jù)案情需要，獲得自助查詢相關(guān)數(shù)據(jù)的接口，這有利于更好地預(yù)防犯罪。

（二）建立共享技術(shù)的機(jī)制

網(wǎng)約車的出現(xiàn)，改變了依賴于線下“人盯人”的管理模式，而是一種基于線上大數(shù)據(jù)的平臺(tái)化管理模式。這種模式要求更多地利用技術(shù)手段進(jìn)行規(guī)制。互聯(lián)網(wǎng)的問(wèn)題只能以互聯(lián)網(wǎng)的方式來(lái)解決，監(jiān)管科技、安全保障科技等手段必須跟進(jìn)。政府部門要利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段來(lái)創(chuàng)新網(wǎng)約車的監(jiān)管。從平臺(tái)方來(lái)看，要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)路線行駛偏移、不合理長(zhǎng)時(shí)間停留等風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警，發(fā)現(xiàn)異常情況及時(shí)處置;從政府部門來(lái)看，要利用平臺(tái)方提供的大數(shù)據(jù)，建立更為科學(xué)的犯罪預(yù)防機(jī)制。

一方面，主管部門要與平臺(tái)合作，對(duì)司乘人員進(jìn)行犯罪預(yù)防方面的教育，包括網(wǎng)約車破案率等相關(guān)數(shù)據(jù)。另一方面，要考慮到網(wǎng)約車的特殊性，即網(wǎng)約車是一個(gè)將私人空間變成半封閉的公共空間的過(guò)程，這種情況下，犯罪預(yù)防要引進(jìn)線下的一些技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)。例如，平臺(tái)企業(yè)可與公安機(jī)關(guān)合作，對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行定期或不定期的心理測(cè)試，分析其是否有暴力傾向等，并結(jié)合分析結(jié)果，綜合投訴、運(yùn)行等數(shù)據(jù)，對(duì)是否為其派單等作出判斷。

（三）建立共享規(guī)則的機(jī)制

在網(wǎng)約車運(yùn)行過(guò)程中，平臺(tái)已建立了相關(guān)規(guī)則，如限制順風(fēng)車接單數(shù)量、防止疲勞駕駛等，這些規(guī)則必須由平臺(tái)與監(jiān)管部門共享，成為政府部門對(duì)網(wǎng)約車安全進(jìn)行監(jiān)管的重要參考。只有這種共享監(jiān)管的規(guī)則或機(jī)制建立起來(lái)，各種渠道打通了或者有效銜接了，才能做到信息互通有無(wú)，避免“信息孤島”現(xiàn)象，才能促進(jìn)網(wǎng)約車健康發(fā)展，滿足人民群眾多樣化出行需要。這是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難點(diǎn)，也是必須突破的關(guān)鍵所在。

（作者單位分別為廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院;中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）